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L'assicuratore pubblico in Italia. Confronti con l'Europa

Beniamino D’Amico, Fabrice Lazari, Ezio Pepe

L’“assicuratore pubblico” – ruolo svolto in Italia da CONSAP – è l’indispensabile complemento al comparto assicurativo tradizionale, sensibile alle problematiche dei danneggiati, nel rispetto di una attenta e trasparente gestione del denaro della collettività.

Esso svolge numerose attività e funzioni di interesse pubblico rivolte ad assicurare la pronta soddisfazione delle istanze avanzate da vittime e consumatori per le quali è necessario dare un’adeguata tutela che il mercato assicurativo privato non può soddisfare.

L’intervento dell’“assicuratore pubblico” trova ampio riscontro in diversi modelli europei già con­solidati – presenti, ad esempio, in Spagna, Francia e Belgio – la cui analisi può essere d’aiuto per individuare le possibili soluzioni alle sempre maggiori richieste di copertura assicurativa delle esigenze sociali.

Il modello italiano può ancora trovare ulteriori ambiti di applicazione – attraverso iniziative coordinate e condivise tra il settore pubblico e quello privato – nelle aree ancora prive di una gestione del rischio che possa contribuire a superare le attuali criticità quali, ad esempio, i rischi da calamità naturali e i rischi derivanti dalla r.c. sanitaria.

Sommario:

1. Le necessità assicurative che non trovano risposta da parte del mercato privato - 2. Le risposte dell’assicuratore pubblico in Europa - 3. Le origini dell’assicuratore pubblico in Italia - 4. Le “scoperture” assicurative del sistema italiano da colmare: il rischio da calamità naturale e da medical malpractice - 5. Conclusioni - Allegato - NOTE


1. Le necessità assicurative che non trovano risposta da parte del mercato privato

Le imprese di assicurazione fanno parte di un settore il cui peso e la cui influenza sarà sempre più determinante per lo sviluppo della società civile e dell’economia europea: le assicurazioni potranno infatti giocare – forti delle proprie specifiche competenze – un ruolo di primo piano per poter affrontare le moderne sfide delle trasformazioni economiche, sociali e demografiche a cui ogni Paese, seppur in diversa misura, è chiamato a confrontarsi. Nell’attuale contesto internazionale di crisi finanziaria ed economica l’as­sicurazione, visto il suo peso, può sostenere la congiuntura, restituire fiducia e contribuire al rilancio dell’attività economica organizzando la protezione delle imprese, delle persone e dei risparmiatori. Il mercato assicurativo privato non può però soddisfare tutte le esigenze di tutela e protezione dei cittadini, nonché svolgere alcune attività che, per la loro delicatezza, devono essere attribuite ad un soggetto “terzo” rispetto al mercato: tale funzione può essere svolta dall’“assicuratore pubblico”. Le necessità assicurative che, sulla base dell’esperienza europea, possono essere attribuite all’assicuratore pubblico si riferiscono alle seguenti aree di intervento: – nel caso di rischi soggetti all’obbligo assicurativo per i quali non vi sia un assicuratore a cui possa rivolgersi il danneggiato (ad es. sinistri r.c.a., venatori o derivanti da medical malpractice in cui il responsabile sia ignoto, non assicurato, assicurato con impresa in liquidazione, ecc.); – nel caso di sinistri transfrontalieri nell’ipotesi in cui l’assicuratore sia manifestatamente inadempiente (intervento dell’Organismo di indennizzo qua­lora l’assicuratore non abbia nominato il mandatario nel Paese di residenza del danneggiato o non abbia fornito una risposta motivata alla richiesta di risarcimento); – nei casi in cui il contratto assicurativo non consenta il risarcimento del danneggiato per assenza di colpa dell’assicurato (sistema di risarcimento no fault per alcune fattispecie di sinistri rientranti nell’ambito della r.c.a. o della medical malpractice); – nel caso di fallimento di un’impresa di assicurazione attraverso schemi di garanzia delle obbligazioni [continua ..]

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2. Le risposte dell’assicuratore pubblico in Europa

Grazie alla collaborazione di alcuni Fondi di garanzia Auto europei, CONSAP ha potuto acquisire utili notizie sui alcuni modelli di assicuratore pubblico esistenti in Europa che possono raggrupparsi in due sistemi. Il primo sistema, presente in Francia e Belgio, si caratterizza per la centralità del Fondo di garanzia Auto che, nel tempo, ha ampliato le proprie com­petenze fino a ricomprendere mission estranee al settore della r.c.a. obbligatoria. In particolare è stata estesa la tutela dei cittadini anche ai danni causati dalla “circolazione” di persone su altri mezzi di locomozione (bicicletta, pattini, rollers, sci), da animali selvatici oppure gravi incidenti tecnologici in cui rimangano ferite una molteplicità di persone o danneggiata l’abitazione principale. Il secondo sistema, presente in Italia e in Spagna, si caratterizza per l’at­tribuzione ad una Società o Ente pubblico di una serie di interventi risarcitori o di sostegno finanziario dei cittadini attraverso la gestione di Fondi di garanzia e solidarietà nell’ambito della circolazione dei veicoli a motore, dei rischi catastrofali o ambientali, delle azioni di terrorismo o di organizzazioni criminali, in cui la mutualità è intesa come ripartizione fra tutta la collettività di rischi altrimenti non risarcibili. La presenza di una struttura di tipo assicurativo di natura pubblica nel mercato può agevolare l’attività industriale e commerciale del comparto assicurativo che, libero da impedimenti strutturali connessi ad attività “estranee”, può concentrarsi sul core business elaborando in modo più efficiente le proprie strategie stimolando comportamenti concorrenziali virtuosi che, in ultima analisi, non possono che andare a beneficio della collettività anche at­traverso migliori livelli di servizio e riduzioni tariffarie. 2.1. Il modello francese Il modello dell’“assicuratore pubblico” in Francia si esplica principalmente attraverso due Fondi: il Fondo di Garanzia delle Assicurazioni Obbligatorie danni (FGAO) la cui missione principale è il risarcimento dei sinistri r.c.a. nelle ipotesi in cui non possa intervenire un assicuratore solvente ed il Fondo di Garanzia per le vittime degli atti di Terrorismo e delle altre Infrazioni (FGTI) la cui gestione è [continua ..]

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3. Le origini dell’assicuratore pubblico in Italia

La figura dell’assicuratore pubblico in Italia ha radici storiche lontane. Con l. n. 305/1912 – prima vera disciplina organica in materia assicurativa in Italia – venne infatti istituito l’Istituto Nazionale delle Assicurazioni (INA), ente pubblico cui fu attribuito il monopolio nell’esercizio delle assicurazioni nel ramo vita. Tale monopolio in realtà non risultò mai operativo: dal 1912 al 1922 – secondo quanto previsto dalla stessa legge – fu infatti consentita la prosecuzione dell’attività assicurativa nel ramo vita alle società che l’avessero esercitata in precedenza, sia pure previa autorizzazione amministrativa; successivamente, lo Stato rinunciò alle tentazioni monopolistiche e conservò definitivamente il regime transitorio, e cioè la possibilità per gli as­sicuratori privati di stipulare polizze vita, previa autorizzazione amministrativa e con obbligo di cessione all’INA di una quota parte (dal 10% al 40%) di ciascun rischio assunto per le operazioni che costituivano il portafoglio italiano (le c.d. cessioni legali). L’INA non aveva caratteristiche di un organo dello Stato, ma di persona giuridica autonoma definita pubblica perché il suo scopo era il “perseguimento di un interesse dallo Stato ritenuto di preminente interesse generale”. D’altro canto si fa rilevare che l’INA: è stato imprenditore soggetto all’obbligo di iscrizione nel registro delle imprese in quanto aveva per oggetto un’attività commerciale; che i rapporti con i suoi impiegati sono stati disciplinati dalla legge sul­l’impiego privato; che le controversie relative sono state di competenza della magistratura ordinaria e non già del Consiglio di Stato. Dopo il 1923 l’INA, pur continuando ad essere giuridicamente un ente pubblico, iniziò ad operare nel settore danni, tramite la costituzione di Assita­lia, e nel settore della riassicurazione, tramite Uniorias. La qualità di Ente pubblico indusse lo Stato, negli anni successivi, ad attribuire all’INA con legge altre funzioni di natura pubblica legate direttamente o indirettamente al settore assicurativo tra le quali: – la gestione del Fondo di garanzia per le vittime della strada; – la gestione del Fondo di garanzia [continua ..]

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4. Le “scoperture” assicurative del sistema italiano da colmare: il rischio da calamità naturale e da medical malpractice

4.1. Premessa L’Italia presenta livelli di penetrazione assicurativa ancora lontani rispetto ai Paesi che offrono maggiori protezioni a livello di welfare, rappresentando un elemento di vulnerabilità nel nostro sistema economico. Sulla base degli ultimi dati disponibili, in Italia nel 2014 l’incidenza dei premi raccolti nei rami danni e vita sul PIL (8,6%) è superiore alla Spagna (5,1%) e alla Germania (6,5%), ma inferiore a Paesi quali la Francia (9,1%) e Regno Unito (10,6%). Nel settore delle assicurazioni vita, tale divario risulta attenuato visto che il nostro Paese ha un rapporto tra premi e PIL (6,5%) superiore alla Spagna (2,4%) e alla Germania (3,1%) e prossimo a quello della Francia (6,0%). È da evidenziare come nel mercato italiano vi sia una concentrazione delle polizze nei prodotti a sostanziale finalità di investimento a medio termine, con una scarsa diffusione dei prodotti a contenuto previdenziale come le rendite. Nel settore delle assicurazioni danni, il divario è più marcato (2,1% in Italia rispetto al 2,7% della Spagna, al 3,1% della Francia e al 3,4% della Ger­mania). Se dal totale premi danni escludiamo quelli del settore r.c.a., il gap del­l’Italia è ancora più evidente: i premi danni, al netto del settore auto, per il 2014 sono stati l’1% del PIL (meno del 50% rispetto agli altri Paesi europei). Ciò espone il conto economico delle compagnie all’andamento altalenante del ciclo tecnico della r.c.a. 4.2. Assicurazione contro i rischi da calamità naturale L’Italia è l’unico grande Paese evoluto a non avere una regolamentazione legislativa su questa materia e il cittadino [13], da una parte, non ha garanzia di risarcimento e, dall’altra, non è sensibilizzato alle problematiche legate a tale rischio. Inoltre, il vigente quadro normativo non incentiva a sviluppare misure di prevenzione e di mitigazione del rischio che sarebbero invece leve fondamentali per ridurre l’impatto delle calamità naturali. Oggi il mercato assicurativo offre valide coperture principalmente per il rischio sismico (anche non legate ad una polizza incendio) ad un costo accessibile [14] ma la cui diffusione è in crescita soprattutto in zone a basso rischio sismico [15]. La prevenzione è [continua ..]

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5. Conclusioni

Il sistema assicurativo può fornire un contributo di rilievo allo sviluppo ed alla stabilità economica e sociale del Paese grazie ad interventi a sostegno dei bisogni della collettività, al miglioramento dei conti pubblici e alla creazione strutturale di posti di lavoro qualificati. Un apporto rilevante in tal senso è stato fornito anche attraverso il coinvolgimento dell’assicuratore pubblico che, nel tempo, ha rivestito, in Italia così come in Europa, ruoli differenti per finalità ed intensità. L’evoluzione del ruolo dell’assicuratore pubblico in Italia si inserisce nel solco dell’esperienza tracciata negli altri Paesi europei, in cui si evidenziano due diverse modalità di intervento: la prima fondata sull’ampliamento delle competenze del Fondo per le Vittime della Strada ad ambiti differenti rispetto ai sinistri r.c.a. (cfr. § 2.1 Il modello francese); la seconda – similare al percorso seguito da CONSAP – attraverso l’affidamento al gestore del Fondo Strada di ulteriori attività e fondi complementari al sistema (cfr. § 2.3 Il modello spagnolo). In Italia all’inizio del secolo scorso l’assicuratore pubblico è stato un protagonista del mercato assicurativo, in particolare per quella sua posizione da monopolista “di fatto” nel settore vita; poi, alla fine degli anni ’90, il suo intervento è divenuto residuale per favorire il processo di privatizzazione che si è tradotto anche nella liberalizzazione delle tariffe r.c.a. e nell’abrogazio­ne del regime delle cessioni legali. Nell’ultimo decennio CONSAP ha rappresentato il modello di assicuratore pubblico quale complemento indispensabile al comparto assicurativo tradizionale, intervenendo in forma sussidiaria rispetto al mercato per la copertura dei “rischi della collettività” non risarcibili dai normali meccanismi contrattuali. Nell’attuale fase di crisi economica e finanziaria, per favorire la crescita del “sistema Italia” e lo sviluppo del mercato assicurativo, sarebbe necessaria una valorizzazione delle più importanti e ancora irrisolte esigenze che emergono in molteplici campi (calamità naturali, sanità, ecc.), trasformandole da costo per lo Stato a occasione di sviluppo. Le modalità degli [continua ..]

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Allegato

Schede riepilogative relative ai sistemi di copertura del rischio da calamità naturali adottati in alcuni Paesi europei   AUSTRIA   Tipologia di catastrofi naturali coperte: inondazione, tempesta e terremoto.   Modalità di copertura: la copertura inondazione è opzionale (inondazione). Le polizze standard privati includono l’estensione tempeste, per quelle commerciali e industriali l’estensione è opzionale (tempesta).   Franchigie e limiti d’indennizzo: • Inondazione: – l’indennizzo massimo applicato agli edifici equivale a una percentuale (fino al 50%) del capitale assicurato, o a un importo fisso (tra 3.700 € e 10.000 €). • Terremoto: – il limite di indennizzo è di circa 7.500 € per i privati e più alto per le polizze rischi commerciali e industriali.   Tariffazione/costo: risk-based.     BELGIO   Tipologia di catastrofi naturali coperte: inondazione, terremoto e tempesta.   Modalità di copertura: tutti i nuovi contratti di assicurazione incendio devono anche coprire il rischio di catastrofi naturali. I rischi coperti e i criteri di indennizzo sono definiti da norme.   Franchigie e limiti d’indennizzo: la franchigia massima è fissata in 610 € (indicizzata secondo l’indice dei prezzi al consumo). L’assicuratore può limitare il risarcimento totale per ogni singola calamità al minore tra i due importi ottenuti con le seguenti formule: • € 2.000.000 + 0,45 * P + 0,005 * S; • € 2.000.000 + 1,05 * 0,45 * P; con P = Premio e ricavi supplementari e S = Importo totale degli indennizzi dovuti dall’assicuratore per una singola catastrofe naturale.   Tariffazione/costo: risk-based (controllo del costo massimo da parte del Bureau de Tarification).     DANIMARCA   Tipologia di catastrofi naturali coperte: inondazione, tempesta e terremoto.   Modalità di copertura: supplemento alle polizze incendio (inondazione). Per quanto riguarda il rischio tempeste dipende dalla polizza, mentre per il terremoto la copertura è offerta come estensione opzionale.   Franchigie e limiti d’indennizzo: • Inondazione: – franchigia: variabili dal 5% al 10%; – gli indennizzi possono essere [continua ..]

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NOTE

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