In seno alla Politica Agricola Comunitaria (PAC) il possibile impiego di strumenti di gestione del rischio è divenuto un tema di fondamentale importanza in seguito alla riforma Fischler (2003) con la quale è stato introdotto il disaccoppiamento di quasi tutti gli aiuti diretti. Da allora la normativa europea ha conosciuto diverse evoluzioni, che hanno portato, tra le altre cose, a estendere la misura di sostegno a favore di assicurazioni e fondi di mutualizzazione per calamità naturali e malattie, anche allo strumento di stabilizzazione del reddito, nonché ad aumentare la quota di contribuzione pubblica e ad abbassare la soglia per l’indennizzo. Le scelte operate dal legislatore europeo, da ultimo nella disciplina della PAC per il periodo 2023-2027, che ha riconosciuto agli Stati membri anche la facoltà di assegnare una determinata percentuale di pagamenti diretti per sostenere i contributi degli agricoltori agli strumenti di gestione del rischio, dimostrano, però, che si è ancora lontani dall’avere compreso che l’approccio alle questioni che gravitano attorno alla gestione del rischio in agricoltura devono fondarsi su di un approccio olistico, in grado di valorizzare anche gli strumenti di intervento ex ante.

SOMMARIO:

1. Considerazioni introduttive - 2. La gestione del rischio nella PAC: in particolare, la Comunicazione della Commissione europea relativa alla gestione dei rischi e delle crisi del 2005 e la definizione di un nuovo approccio - 3. Gli strumenti privatistici di gestione del rischio nei primi provvedimenti inerenti alla PAC adottati dopo la Comunicazione della Commissione europea del 2005: in particolare, le novità introdotte dal reg. CE n. 73/2009 - 4. Gli strumenti privatistici di gestione del rischio nella riforma della PAC per il periodo 2014-2020 - 5. Le novità introdotte con il reg. UE n. 2393/2017 (c.d. regolamento omnibus) - 6. La gestione del rischio nella PAC per il periodo 2023-2027 - 7. Considerazioni conclusive - NOTE

1. Considerazioni introduttive

La disamina e la comprensione delle questioni che gravitano attorno alla gestione del rischio nel contesto della PAC non possono prescindere da talune considerazioni di carattere preliminare. Innanzi tutto, a costo di risultare scontati, occorre rammentare che i fattori che possono compromettere il risultato economico finale dell’attività agricola e, nei casi più gravi, la permanenza sul mercato di chi la esercita, sono molteplici e possono essere ricondotti alle categorie di rischio che interessano la generalità delle attività economiche (e, quindi, non la sola attività agricola). Anche l’agricoltore è esposto, invero, al rischio di produzione, al rischio di mercato, al rischio finanziario, al rischio istituzionale e al rischio personale [1]: (in estrema sintesi) il rischio di produzione concerne la resa dell’attività produttiva e indica la possibilità che essa non corrisponda alle aspettative dell’agricoltore, sotto il profilo tanto quantitativo, quanto qualitativo [2]; il rischio di mercato si riferisce all’eventualità che l’agricoltore non riesca ad allocare i suoi prodotti in modo soddisfacente (vale a dire conseguendo i volumi di vendita e i ricavi attesi) o a reperire i fattori di produzione a prezzi convenienti [3]; il rischio finanziario concerne le difficoltà che l’agricoltore potrebbe incontrare nel conseguire la disponibilità di risorse economiche sufficienti a ripagare i debiti e/o ad anticipare le spese [4]; il rischio istituzionale attiene ai mutamenti normativi e regolamentari che possono sopravvenire allorquando le decisioni produttive siano già state prese [5]; il rischio personale, infine, è collegato alla capacità imprenditoriale dell’agricolto­re [6]. In relazione all’attività agricola, tuttavia, le categorie di rischio ora delineate assumono diverse specificità. Ciò vale, in particolare, per il rischio di produzione: diversamente dalle altre attività economiche, quella agricola opera, da un lato, con esseri viventi, vegetali e animali, che come tali possono ammalarsi, dall’altro, con risorse naturali, la cui disponibilità e il cui corretto impiego a fini produttivi possono essere compromessi dal verificarsi di numerosi eventi esterni non controllabili da parte dell’agricoltore, quali, in primis, gli [continua ..]

2. La gestione del rischio nella PAC: in particolare, la Comunicazione della Commissione europea relativa alla gestione dei rischi e delle crisi del 2005 e la definizione di un nuovo approccio

Nel contesto europeo per lungo tempo la gestione del rischio in agricoltura si è caratterizzata per la presenza di disposizioni che, prendendo le mosse dalla specificità dell’attività primaria, hanno contribuito, e in parte contribuiscono tuttora, ad attenuare e/o a neutralizzare i fattori di rischio. È sufficiente prendere visione del disposto dell’art. 39, par. 2, TFUE (la cui formulazione, è bene ricordarlo, è identica a quella introdotta con il TCEE) per rendersi conto che, fin da quando è stata istituita la compagine europea, è stata ben chiara al legislatore europeo la necessità di ridurre il rischio istituzionale in agricoltura: prevedendo espressamente che «Nell’ela­borazione della politica agricola comune e dei metodi speciali che questa può implicare, si dovrà considerare: (…) b) la necessità di operare gradatamente gli opportuni adattamenti» [14], tale disposizione mira, invero, a richiamare l’attenzione sulla pericolosità delle conseguenze che potrebbero determinarsi se nel quadro normativo di riferimento venissero introdotti cambiamenti repentini [15]. E, difatti, in tale prospettiva, l’attenuazione del rischio istituzionale è stata perseguita sia adottando provvedimenti destinati a esplicare i loro effetti per un periodo prestabilito, sia posticipandone l’ap­plicazione a un momento successivo rispetto a quello della loro adozione: in tal modo, si mette, invero, a disposizione degli operatori economici direttamente interessati un lasso di tempo sufficiente per l’adeguamento della loro attività produttiva alle nuove regole [16]. Alla medesima logica si ispirano, peraltro, le disposizioni di matrice europea che nel corso degli anni hanno progressivamente introdotto nella disciplina della PAC misure volte a garantire agli agricoltori europei i finanziamenti necessari a migliorare tanto le loro attività produttive, quanto le loro capacità imprenditoriali. Non v’è dubbio, però, che nel contesto europeo l’approccio alla gestione del rischio in agricoltura abbia conosciuto un netto mutamento allorquando, per mantenere fede agli impegni assunti con la sottoscrizione del Trattato di Marrakech, la compagine europea è stata costretta ad adeguare la PAC ai contenuti dell’Accordo agricolo contemplato da tale [continua ..]

3. Gli strumenti privatistici di gestione del rischio nei primi provvedimenti inerenti alla PAC adottati dopo la Comunicazione della Commissione europea del 2005: in particolare, le novità introdotte dal reg. CE n. 73/2009

Nei provvedimenti inerenti alla PAC adottati successivamente alla Comunicazione della Commissione europea relativa alla gestione dei rischi e delle crisi del 2005, il recepimento dei suggerimenti in essa formulati è stato tutto fuorché immediato e integrale. Inizialmente, l’inserimento di disposizioni specifiche volte a incentivare il ricorso agli strumenti privatistici di gestione del rischio ha interessato, invero, solamente due settori produttivi, quali quello dell’ortofrutta e quello del vino [41], ed è avvenuto nel contesto della politica di mercato, anziché in quella di sviluppo rurale come suggerito dalla Commissione europea. Per quanto concerne, più nello specifico, il settore ortofrutticolo, l’art. 9 del reg. CE n. 1182/2007, tra gli obiettivi perseguibili dalle organizzazioni dei produttori per il tramite dei loro piani operativi, ha annoverato anche l’assicurazione del raccolto, riconoscendo alle organizzazioni dei produttori la possibilità di beneficiare di un aiuto finanziario comunitario laddove, per finanziare le misure di prevenzione e di gestione delle crisi, avessero dovuto sottoscrivere mutui a condizioni commerciali [42]. In relazione al settore vitivinicolo, invece, gli artt. 13 e 14 del reg. CE n. 479/2008 hanno previsto un sostegno a favore sia dei fondi di mutualizzazione contro il rischio di fluttuazioni del mercato, sia dell’assicurazione del raccolto [43]. Gli strumenti privatistici di gestione del rischio in agricoltura hanno conosciuto una valorizzazione indubbiamente maggiore nel 2009, allorquando, con l’adozione del reg. CE n. 73/2009, le assicurazioni e i fondi di mutualizzazione contro le calamità naturali e le malattie hanno assunto un ruolo centrale nella PAC: come è dato evincere dalla lettura del suo Considerando 35, il reg. CE n. 73/2009 ha rappresentato l’occasione per richiamare l’atten­zione sulla «crescente importanza della gestione efficace dei rischi» e, conseguentemente, sull’opportunità di concedere «agli Stati membri la facoltà di contribuire finanziariamente ai premi versati dagli agricoltori per l’assi­cu­razione del raccolto, degli animali e delle piante e alle compensazioni per determinate perdite economiche in caso di epizoozie o di malattie delle piante o di incidenti ambientali» [44]. Coerentemente a quanto [continua ..]

4. Gli strumenti privatistici di gestione del rischio nella riforma della PAC per il periodo 2014-2020

Per assistere a un recepimento di più ampio respiro dei suggerimenti formulati dalla Commissione europea nella Comunicazione relativa alla gestione dei rischi e delle crisi nel settore agricolo del 2005, si è dovuto attendere la riforma della PAC per il periodo 2014-2020. Tale riforma ha innovato il quadro normativo precedente, innanzi tutto, introducendo nel contesto del secondo pilastro della PAC, vale a dire in seno alla politica di sviluppo rurale – come originariamente auspicato dalla Commissione europea nella Comunicazione del 2005 –, una misura ad hoc volta ad aiutare gli agricoltori europei ad affrontare i rischi che incontrano più frequentemente [49]; in secondo luogo, ampliando il novero degli strumenti privatistici di gestione del rischio ammessi a beneficiare della contribuzione pubblica [50]. Fatta eccezione per talune disposizioni specifiche che, nel contesto del primo pilastro, hanno continuato a disciplinare il sostegno agli strumenti privatistici di gestione del rischio nei settori ortofrutticolo e vitivinicolo [51], il provvedimento normativo di riferimento in materia di gestione del rischio nella PAC è divenuto, quindi, il reg. UE n. 1305/2013 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) [52]. La lettura dei Considerando di tale regolamento consente di rilevare che, con la riforma della PAC per il periodo 2014-2020, a livello europeo si è consolidata la consapevolezza che il settore agricolo subisce, più di altri settori, i danni arrecati al potenziale produttivo da calamità naturali, avversità atmosferiche ed eventi catastrofici e che, conseguentemente, per sostenere la redditività e la competitività delle aziende agricole di fronte a tali disastri o eventi, è necessario offrire agli agricoltori un sostegno per ripristinare il potenziale agricolo danneggiato [53]. Giova segnalare che nell’articolato del reg. UE n. 1305/2013 ha fatto la sua prima apparizione l’espressione «eventi catastrofici»: l’art. 2, par. 1, di tale regolamento contemplava, invero, diverse definizioni utili a delimitare la portata delle disposizioni da esso dedicate alla misura di gestione del rischio di nuova istituzione nell’ambito della politica di sviluppo rurale. In particolare, nell’elenco delle definizioni di cui all’art. 2, par. 1, si [continua ..]

5. Le novità introdotte con il reg. UE n. 2393/2017 (c.d. regolamento omnibus)

Come si è già avuto modo di segnalare più volte, la formulazione delle disposizioni di cui agli artt. 36-39 del reg. UE n. 1305/2013 ha subìto diverse modifiche a opera del c.d. regolamento omnibus (reg. UE n. 2393/2017). Prendendo le mosse dalla constatazione che l’introduzione di specifiche misure di sostegno a favore degli strumenti privatistici per la gestione del rischio, pur essendo stata ben accolta da tutti i soggetti interessati, non aveva indotto gli agricoltori a ricorrere a tali strumenti nella misura sperata, con il regolamento omnibus si è cercato di ovviare alla loro scarsa attrattività [72]. Più nello specifico, per quanto concerne le assicurazioni del raccolto, degli animali e delle piante di cui all’art. 37 del reg. UE n. 1305/2013, al fine di facilitare il ricorso a tale strumento, da un lato, si è abbassata la soglia per l’indennizzo, prevedendo che il sostegno potesse essere concesso in tutti i casi in cui l’evento avverso avesse causato la distruzione di più del 20% (non più, quindi, di più del 30%) della produzione media annua dell’agricol­tore nel triennio precedente o della sua produzione media triennale calcolata sui cinque anni precedenti (escludendo l’anno con la produzione più bassa e quello con la produzione più elevata) [73]; dall’altro, si è innalzata la misura della contribuzione pubblica dal 65% al 70% della spesa ammissibile [74]. Le novità introdotte in relazione ai fondi di mutualizzazione per le avversità atmosferiche, per le epizoozie e le fitopatie, per le infestazioni parassitarie e per le emergenze ambientali, sono state ancora più incisive: innanzi tutto, è stato eliminato il riferimento alla soglia per l’indennizzo [75]; in secondo luogo, la percentuale della contribuzione pubblica è stata elevata al 70% [76] e, in terzo luogo, si è ammesso l’impiego della contribuzione pubblica anche per la costituzione dei fondi stessi [77]. In merito allo strumento di stabilizzazione del reddito, ferme restando le condizioni specifiche previste dall’art. 39 (la cui rubrica è stata modificata in «Strumento di stabilizzazione del reddito per gli agricoltori di tutti i settori»), si è introdotta la possibilità di utilizzare indici per calcolare la perdita annua di [continua ..]

6. La gestione del rischio nella PAC per il periodo 2023-2027

L’analisi dei regolamenti che disciplinano la PAC per il periodo 2023-2027 [90] conferma l’impressione che il mutamento culturale che avrebbe dovuto accompagnare l’adesione della compagine europea all’OMC fatichi ancora a radicarsi, non solo nelle scelte degli agricoltori, ma anche in quelle del legislatore europeo: quest’ultimo pare, invero, avere profuso un impegno piuttosto cospicuo nel tentativo di sfruttare al massimo le possibilità concesse in relazione alle misure di sostegno interno dall’Accordo agricolo contenuto nel Trattato di Marrakech (in particolare, dalla c.d. Green Box e dalla c.d. Blue Box) [91], come se il miglioramento delle condizioni in cui versa l’agricoltura europea dipendesse (se non esclusivamente, quanto meno) principalmente dal sostegno pubblico. Tale convinzione è talmente radicata nel legislatore europeo che, anche laddove riesce a cogliere l’importanza di innovare l’apparato normativo vigente nell’ottica di una maggiore valorizzazione degli strumenti in grado di stimolare gli agricoltori ad adottare sistemi imprenditoriali più resilienti, non riesce ad abbandonare del tutto l’idea che la contribuzione pubblica sia lo strumento più efficace per il raggiungimento dei suoi obiettivi. Sotto tale profilo, la modalità con cui è stata affrontata la questione del sostegno a favore degli strumenti privatistici di gestione del rischio con riferimento alla PAC 2023-2027 è emblematica. Innanzi tutto, va detto che la redazione, da parte della Commissione europea, delle proposte relative alla PAC per il post 2020, che, com’è noto, hanno visto la luce il 1° giugno 2018 [92], è avvenuta in un contesto caratterizzato da diverse occasioni di dibattito e di approfondimento, che hanno avuto ad oggetto anche le questioni relative alla gestione del rischio in agricoltura e che, in alcuni casi, hanno portato all’adozione di documenti ufficiali. In questa sede merita di essere ricordato il documento intitolato «Risk Management: Empowering our Farmers with Effective Tools to Manage Risks Post 2020», discusso nel corso del Consiglio informale dei Ministri del­l’agricoltura tenutosi a Tallinn (in Estonia) nella seconda metà del 2017 [93]. In tale documento, fermo restando che è stato espresso un giudizio molto positivo in merito [continua ..]

7. Considerazioni conclusive

La disciplina della PAC per il periodo 2023-2027 è entrata in vigore il 1° gennaio 2023, perciò è trascorso troppo poco tempo per poter esprimere una valutazione esaustiva e definitiva in merito all’efficacia delle misure di sostegno agli strumenti di gestione del rischio contemplate sia dal reg. UE 2021/2115, sia dal nostro Piano Strategico Nazionale. Ciò nonostante è comunque possibile sviluppare talune riflessioni in merito all’approccio seguito, tanto a livello europeo, quanto a livello nazionale, nell’affrontare le questioni relative alla gestione del rischio in agricoltura. In particolare, pare che conservino la loro validità le considerazioni critiche espresse in precedenza in merito alla soglia per l’indennizzo e alla quota di contribuzione pubblica introdotte con il regolamento omnibus: nonostante il reg. UE 2021/2115 riconosca espressamente che spetta agli agricoltori «la responsabilità ultima di definire le proprie strategie aziendali e di migliorare la resilienza delle proprie aziende» [120] e il Piano Strategico Nazionale richiami giustamente l’attenzione sulla necessità di «aumentare la cultura della gestione del rischio nelle imprese agricole, con particolare riferimento a quelle professionali» [121], non pare che ci si sia ancora resi pienamente conto che l’ampio ricorso alla contribuzione pubblica sollecita solo in minima parte il mutamento culturale auspicato. In proposito, può essere utile ricordare quanto osservato dalla Corte dei conti europea alla fine del 2019 nella sua Relazione speciale dal titolo «Stabilizzazione del reddito degli agricoltori: è disponibile una gamma completa di strumenti, ma occorre porre rimedio al loro limitato utilizzo e alle compensazioni eccessive»: in tale Relazione, per quanto concerne più propriamente gli strumenti privatistici di gestione del rischio valorizzati nel contesto della politica di sviluppo rurale, anche se sono stati riconosciuti gli sforzi compiuti da taluni Stati membri – tra cui il nostro – per ampliare il ricorso a essi, è stato sottolineato che la loro diffusione è ancora fortemente ostacolata da diversi fattori [122]. Innanzi tutto, la previsione, in seno alla PAC, di misure eccezionali attivabili in caso di eventi imprevisti sul mercato, riduce l’interesse degli agricoltori nei [continua ..]

NOTE