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La vigilanza nel mercato assicurativo con specifico riguardo al settore della sanità integrativa

Elisabetta Piras, Professoressa associata di Diritto dell’economia presso l’Università degli Studi di Cagliari

Il contributo, prendendo le mosse dai principali profili di criticità relativi al settore della sanità integrativa, ricostruisce l’evoluzione della vigilanza nel mercato assicurativo e formula alcune proposte in merito ad un modello di vigilanza nella sanità integrativa.

Parole chiave: sanità integrativa – vigilanza – mercato assicurativo.
The supervisory in insurance market with specific regard to the integrative healthcare

The paper, after focusing on the critical profiles of integrative healthcare, illustrates the regulatory evolution of insurance market supervision and formulates some proposals on possible supervisory model in integrative healthcare.

Keywords: integrative healthcare – supervisory – insurance market.

Sommario:

1. Profili introduttivi: il deficit di vigilanza nella sanità integrativa - 2. Le origini della vigilanza sul mercato assicurativo e l’istituzione del­l’ISVAP - 2.1. Segue. La vigilanza nel codice delle assicurazioni: dall’ISVAP all’IVASS - 3. L’attuale assetto della vigilanza nel mercato assicurativo: la vigilanza europea - 3.1. Segue. La vigilanza interna dopo Solvency II - 3.2. Destinatari, forme e contenuto della vigilanza - 4. La vigilanza nel mercato della sanità integrativa: criticità ed opportunità - NOTE


1. Profili introduttivi: il deficit di vigilanza nella sanità integrativa

Come è già stato evidenziato in altre sedi [1], è ormai noto la mancanza di una disciplina normativa organica dei fondi sanitari integrativi, posto che la più recente risale al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, successivamente modificato dai dd.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517 e 19 giugno 1999, n. 229 cui hanno fatto seguito sporadici provvedimenti ministeriali dei quali l’ultimo emanato nel 2009 [2]. La carenza più significativa nella sanità integrativa si riscontra nella vigilanza; in tale ambito, infatti, è improrogabile la necessità di apprestare un apparato idoneo a controllare e ad intervenire sul suddetto mercato al fine di garantire la trasparenza dei comportamenti degli operatori del settore e la stabilità finanziaria dei fondi sanitari integrativi, dato il considerevole flusso di risorse finanziarie che tali enti sono demandati a gestire nell’interesse degli iscritti. Seppure l’esigenza di istituire un’autorità di vigilanza sia unanime, non è ancora chiaro quale autorità già esistente debba essere chiamata ad esercitare il controllo o se, addirittura, data la specificità del settore, debba esserne istituita una ex novo. Sul punto, la XII Commissione permanente (Affari sociali) della Camera dei Deputati, istituita nel dicembre 2018, per avviare una indagine conoscitiva sul fenomeno della sanità integrativa, nelle sue audizioni ha avuto modo di sentire il parere dell’IVASS. La ragione di tale iniziativa è riconducibile alla circostanza che un significativo numero di fondi sanitari gestisce le proprie risorse e garantisce gli impegni nei confronti degli iscritti tramite la stipulazione di polizze assicurative sanitarie. Ed effettivamente, nel caso si opti per attribuire la vigilanza ad un’autorità preesistente, l’IVASS potrebbe essere considerato, per certi aspetti, il più idoneo a svolgere la suddetta funzione. Le origini e l’evoluzione dell’Istituto, che si andranno ad illustrare, denotano che esso ha le competenze e la struttura organizzativa per vigilare sui fondi sanitari integrativi.

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2. Le origini della vigilanza sul mercato assicurativo e l’istituzione del­l’ISVAP

Le origini della vigilanza sul mercato assicurativo risalgono alla l. 4 aprile 1912, n. 305 che istituì l’INA, ente pubblico al quale fu demandato il compito di esercitare in regime di monopolio l’attività assicurativa ed introdusse le prime forme di controllo sull’intero settore assicurativo [3]. Queste furono implementate negli anni seguenti dal r.d.l. 29 aprile 1923, n. 966 (convertito in l. 17 aprile 1925, n. 473) e dal regolamento di esecuzione approvato con r.d.l. 4 gennaio 1925, n. 63 che attribuirono la titolarità del controllo pubblico all’Autorità ministeriale [4]. La disciplina del controllo introdotta dai suindicati provvedimenti fu sostanzialmente riaffermata dal successivo T.U. del 1959, emanato con d.P.R. 13 febbraio 1959, n. 449, che demandò la vigilanza al Ministero dell’Industria. È un dato incontestato che l’apparato ministeriale, presumibilmente a causa dell’insufficienza dei mezzi e del personale, si rivelò incapace di gestire l’evoluzione del mercato assicurativo a seguito dell’introduzione del­l’assicurazione obbligatoria per la circolazione dei veicoli a motore. Furono infatti autorizzate all’esercizio del suddetto ramo imprese prive delle strutture organizzative e dei requisiti finanziari necessari a garantire gli impegni nei confronti degli assicurati, con ripercussioni pregiudizievoli per l’intero mercato assicurativo [5]. Fu principalmente questa la ragione che rese ineludibile l’esigenza di attuare un rafforzamento della vigilanza assicurativa attraverso l’istituzione di un ente autonomo dotato delle competenze necessarie a cogliere la complessità tecnica ed economica del mercato assicurativo. Venne infatti istituito con la l. 12 agosto 1982, n. 576 l’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP), ente dotato di personalità giuridica di diritto pubblico con autonomia contabile e finanziaria [6]. Pur dotato sin dall’inizio di ampie capacità tecniche ed elevata specializzazione, l’Istituto era privo di una reale autonomia ed indipendenza: infatti, per un verso le linee programmatiche di politica assicurativa spettavano al CIPE, per l’altro al Ministero dell’Industria era attribuito il potere di dettare le direttive alle quali l’ISVAP doveva sottostare; sempre al Ministero [continua ..]

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2.1. Segue. La vigilanza nel codice delle assicurazioni: dall’ISVAP all’IVASS

Può reputarsi senz’altro una delle più significative novità introdotte dal codice delle assicurazioni l’attribuzione all’ISVAP di un ampio potere regolamentare sancito in via generale dal comma 2 dell’art. 5 cod. ass. in virtù del quale l’Istituto “adotta ogni regolamento necessario per la sana e prudente gestione delle imprese di assicurazione e per la trasparenza e la correttezza dei comportamenti dei soggetti vigilati e allo stesso fine rende nota ogni utile raccomandazione o interpretazione” [13]. Prima di allora, all’ISVAP non era riconosciuto il potere di emanare regolamenti, ossia provvedimenti aventi contenuto generale, efficacia esterna e la cui inosservanza attualmente determina per le imprese e gli intermediari responsabili delle violazioni l’irro­gazione di sanzioni amministrative pecuniarie. È stato quindi con il codice delle assicurazioni che, per la prima volta, il legislatore ha definito gli atti emanati dall’Istituto come regolamenti, a fronte di una prassi che ne attribuiva l’appellativo di circolari [14] ponendo quindi fine al dibattito, sorto in dottrina, sull’esistenza di un fondamento legale della funzione normativa dell’Istituto [15]. Il codice delle assicurazioni riconobbe in capo all’ISVAP, oltre al potere regolamentare, una molteplicità di poteri di diversa natura, principalmente poteri autorizzativi, prescrittivi, accertativi, cautelari e repressivi [16]. All’Isti­tuto, inoltre, venne riconfermato il compito di svolgere le attività necessarie per sviluppare la conoscenza del mercato assicurativo, comprese le indagini statistiche ed economiche e la raccolta di elementi per l’elabora­zione delle linee di politica assicurativa (art. 5, comma 2, cod. ass.) [17]. Infine, di non minore rilevo fu il riconoscimento in capo all’autorità di vigilanza della funzione consultiva e di collaborazione rivolta sia al Governo e al Parlamento che ai competenti organi politici e di vigilanza dell’Unione Europea. Al codice non venne invece demandato il compito di disciplinare l’appa­rato organizzativo e finanziario dell’ISVAP che, pertanto, continuò ad essere regolato dalla legge n. 576/1982, la quale, già oggetto di modifiche e parziale abrogazione ad opera dei precedenti provvedimenti legislativi, continuò a [continua ..]

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3. L’attuale assetto della vigilanza nel mercato assicurativo: la vigilanza europea

La nota crisi finanziaria, delineatasi a partire dal 2007, ha evidenziato molteplici lacune nell’assetto di vigilanza europea, soprattutto con riferimento alla cooperazione e al coordinamento del diritto dell’Unione Europea [22]. Il processo di regolazione finanziaria fino ad allora adottato si basava sul modello c.d. Lamfalussy, caratterizzato da un’articolazione delle procedure di produzione delle norme su quattro livelli in cui oltre il Parlamento, il Consiglio e la Commissione, svolgevano un ruolo fondamentale appositi comitati tecnici, competenti nei settori bancario, assicurativo e finanziario, ai quali era demandato il compito di agevolare l’attuazione coerente della disciplina normativa europea [23]. L’obiettivo di siffatto modello, in estrema sintesi, era quello di rendere l’iter di produzione delle norme europee capace di adattarsi alle mutevoli condizioni del mercato e allo stesso tempo di ridurre al minimo il rischio di frammentazione del quadro normativo europeo. Pur avendo dato ottimi risultati, siffatto modello si rivelò parzialmente idoneo a far fronte alle turbolenze del mercato finanziario e, conseguentemente, si rese necessario predisporre un rinnovato quadro di vigilanza finanziaria della UE. A tal fine la Commissione europea ha istituito un Gruppo di lavoro presieduto da Jacques de Larosière de Champfeu – già direttore del Fondo Monetario Internazionale e Governatore della Banca di Francia – al termine del quale nel 2009 sono state presentate talune proposte di riforma dell’assetto di vigilanza. La più significativa fu la proposta di trasformare i preesistenti comitati con poteri consultivi – il Comitato di vigilanza bancaria (CEBS), il Comitato di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali (CEIOPS) e il CESR – in autorità europee dotate di poteri normativi. A tale proposta ha fatto seguito la emanazione di una serie di regolamenti [24] con i quali sono stati istituite le tre autorità di vigilanza (European supervisory authorities – ESAs) ossia: l’Eba (European Banking Authority) l’Au­torità di vigilanza sulle banche; l’Eiopa (European Insurance and Occupational Pensions Authority), l’Autorità di vigilanza del settore assicurativo; l’Esma (European Securities and Market Authority), l’Autorità di vigilanza sul mercato [continua ..]

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3.1. Segue. La vigilanza interna dopo Solvency II

Come si è già avuto modo di evidenziare, la crisi finanziaria ha reso necessario realizzare un nuovo assetto della vigilanza prudenziale anche nel settore assicurativo. Più precisamente, in seno agli organi comunitari, è maturata l’esigenza di realizzare un mercato europeo dei servizi più integrato, che garantisse un’applicazione uniforme del diritto dell’Unione europea ed un modello di vigilanza europea e nazionale che fosse in grado di stare al passo con la globalizzazione delle attività finanziarie e con la realtà integrata e interconnessa dei tre comparti, bancario, assicurativo e finanziario, nei quali numerosi soggetti operano a livello transnazionale. A partire dal 2009, Il legislatore europeo ha elaborato un apparato normativo, noto con la locuzione Solvency II, attraverso il quale è stato introdotto un nuovo sistema di vigilanza prudenziale applicabile a tutti gli Stati membri dell’Unione europea. Più precisamente, con tale disciplina si è inteso realizzare un sistema patrimoniale delle imprese di assicurazione stabile, finalizzato a ridurre il più possibile i rischi di insolvenza, e, come si è già avuto modo di vedere, un impianto di vigilanza prudenziale e armonizzato a livello europeo – idoneo a garantire maggiormente la tutela degli assicurati e la stabilità del mercato assicurativo. Costituisce nucleo centrale della suddetta disciplina, la direttiva 2009/138/UE, il cui obiettivo primario era l’elimina­zione delle differenze più significative esistenti tra gli Stati membri con riguardo all’esercizio dell’attività assicurativa e riassicurativa e alla garanzia di una tutela più adeguata nei confronti degli assicurati. A tale direttiva ha fatto seguito la Direttiva 2014/51/UE (c.d. Omnibus II), la cui emanazione si è resa necessaria per adeguare la disciplina di Solvency II alla già illustrata architettura di vigilanza europea e alle nuove procedure “legislative” contemplate dal Trattato di Lisbona, tra le quali, come si è visto, la possibilità per la Commissione Europea di emanare atti delegati, ossia atti non legislativi di portata generale con i quali integrare o modificare determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo (art. 290 del Trattato di Lisbona) [32]. Su delega della Direttiva Omnibus II, la Commissione [continua ..]

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3.2. Destinatari, forme e contenuto della vigilanza

In conclusione, nell’attuale assetto della vigilanza assicurativa nazionale, l’IVASS svolge un ruolo fondamentale con specifici poteri autorizzativi, prescrittivi, di accertamento, cautelativi e sanzionatori. Destinatari della vigilanza sono le imprese di assicurazione e riassicurazione, i gruppi assicurativi e i conglomerati finanziari dei quali faccia parte almeno una impresa di assicurazione, gli intermediari di assicurazione e di riassicurazione e ogni altro operatore del mercato assicurativo. L’IVASS esercita la vigilanza anche nei confronti di soggetti, enti e organizzazioni che in qualunque forma svolgono funzioni parzialmente comprese nel ciclo operativo delle imprese di assicurazione o di riassicurazione limitatamente ai profili assicurativi e riassicurativi, fermi restando i poteri nei confronti delle imprese di assicurazione o di riassicurazione per le attività esternalizzate. All’Istituto è attributo un generale potere normativo che si estrinseca nell’emanazione di regolamenti, provvedimenti, raccomandazioni e circolari interpretative. Ad esso, compete, inoltre, decidere sui reclami proposti dalle persone fisiche e giuridiche nonché dalle associazioni riconosciute per la rappresentanza degli interessi dei consumatori per far accertare nei confronti degli operatori del mercato assicurativo l’osservanza delle disposizioni del codice delle assicurazioni. Residua, invece, in capo al Ministero, la competenza ad emanare provvedimenti tassativamente indicati dal codice, quali, a titolo esemplificativo, i provvedimenti che individuano i requisiti di onorabilità e professionalità degli esponenti aziendali o dei titolari di partecipazioni rilevanti o di controllo delle imprese di assicurazione. Il provvedimento che revoca l’autorizzazione all’esercizio dell’attività assicurativa e quello che dispone la liquidazione coatta amministrativa e, in generale, tutti quei provvedimenti riconducibili prevalentemente più alla responsabilità politica di governo che alla funzione di regolazione e vigilanza del mercato assicurativo [42]. Infatti, non è un caso che l’art. 4 cod. ass. attribuisca al Ministro dello Sviluppo economico il potere di adottare i provvedimenti di sua competenza nell’ambito delle linee di politica assicurativa determinate dal Governo e che l’art. 4 della l. n. 576/1982 demandi all’IVASS il compito [continua ..]

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4. La vigilanza nel mercato della sanità integrativa: criticità ed opportunità

La ricostruzione dell’origine e dell’evoluzione dei poteri dell’IVASS evidenzia che l’Istituto ha una esperienza ed organizzazione di mezzi e persone efficiente, in grado di estendere la propria vigilanza anche alla sanità integrativa posto che, come si è già rilevato in altre sedi [43], molteplici enti che istituiscono i fondi sanitari svolgono attività assicurativa quali le imprese di assicurazione e, in taluni casi, anche le società di mutuo soccorso. Inoltre, va sottolineato che anche numerosi fondi sanitari integrativi istituiti dalla contrattazione collettiva si avvalgono, per garantire le prestazioni sanitarie ai propri aderenti, delle imprese assicurative con le quali stipulano per conto dei loro iscritti polizze assicurative sanitarie; taluni di essi adottano modelli di autoassicurazione e in tale ipotesi, a maggior ragione, sarebbe auspicabile l’innesto di un sistema di vigilanza assicurativa già consolidato. Permangono, tuttavia, alcuni nodi da sciogliere: va infatti evidenziato che anche la Covip, sul presupposto della stretta interconnessione tra previdenza complementare e la sanità integrativa, in molteplici relazioni [44], ha suggerito un ripensamento del complessivo assetto del Welfare, che in un’ottica unitaria, ne razionalizzi gli strumenti da utilizzare e giunga ad un Welfare integrato nelle sue diverse componenti. In sostanza l’Autorità ha suggerito un suo coinvolgimento, fermo restando la sussistenza in capo al Ministero della Salute e del Lavoro del ruolo di alta vigilanza e di governo sulla funzione unitaria del sistema sanitario pubblico e privato. È auspicabile che il settore della sanità integrativa possa essere vigilato in sinergia dalle due Autorità competenti nella vigilanza del mercato assicurativo e della previdenza complementare. Come evidenziato in precedenza [45], già nel 2012 il menzionato decreto l. n. 95/2012, nell’ottica di replicare un assetto di vigilanza simile a quella europea, che, come si è visto, si basa sul modello tripartito dell’EBA per il settore bancario, l’ESMA per il settore immobiliare, EIOPA per il settore assicurativo e pensionistico, in un primo momento aveva previsto la soppressione sia dell’ISVAP che della Covip e la contestuale confluenza delle due Autorità nell’IVARP, nuovo istituto sottoposto alla governance [continua ..]

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