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I fondi di mutualità: strumento per la gestione dei rischi in agricoltura

Paola Grossi, Avvocatessa – Presidente Gruppo di lavoro “Risk management insurance – RMI” del COPA – COGECA

Il presente contributo ha l’obiettivo di esaminare la normativa nazionale e dell’Unione Europea sui fondi di mutualità in agricoltura per la gestione dei rischi atmosferici e di mercato, nuovi strumenti introdotti in aggiunta ed in integrazione delle polizze assicurative. In particolare, si intende analizzare l’ambito della autonomia patrimoniale, rispetto al patrimonio complessivo dell’ente che li gestisce, nei confronti dei terzi estranei alla compagine associativa e degli stessi agricoltori soci dell’ente gestore, ricostruendo la natura degli apporti e le modalità di amministrazione dei fondi.

L’articolo 39 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea stabilisce gli obiettivi della Politica Agricola Comune PAC, obiettivi che sono al tempo stesso economici, la stabilizzazione dei mercati, e sociali, quali la cura dello spazio naturale e la fornitura di cibo ai consumatori europei, sano, di buona qualità ed a prezzi ragionevoli. Il legislatore dell’UE ha tradotto questi obiettivi nei regolamenti sulla PAC, che si sono succeduti in funzione dell’evoluzione dei mercati, dei mutamenti economici ed ambientali, delle priorità stabilite dalle Istituzioni europee. Più recentemente, con l’European Green Deal, l’Unione Europea ha lanciato un piano per rendere l’economia più sostenibile, trasformando le sfide ambientali e climatiche in opportunità. Elemento fondamentale del Green Deal è la strategia ‘Farm to Fork’ che ha molteplici obiettivi, dal garantire ai cittadini europei cibo salubre e di qualità, assicurare l’equilibrio nella filiera per gli agricoltori, sostenere gli agricoltori per affrontare i cambiamenti climatici, incrementandone la resilienza [1].

La attuale PAC ha applicato i princìpi del Trattato in materia, concentrandosi maggiormente sul contesto economico più ampio in cui si colloca il settore agricolo, nella filiera dal campo al consumatore, sull’ambiente, sul clima: il nuovo paradigma di intervento pubblico a favore del settore primario valorizza le esternalità positive dell’attività, associate alla dimensione territoriale dell’intervento [2]; evidenzia la capacità di produrre, oltre al cibo, beni comuni, non materiali, quali la sicurezza territoriale derivante dalla presenza diffusa degli agricoltori e dal mantenimento in efficienza del suolo che evita le conseguenze dell’abbandono. Si ribadisce la necessità di una tutela del tessuto produttivo agricolo, con i suoi risvolti economici, sociali, paesaggistici, ed ambientali, che si traducono in un beneficio per il cittadino consumatore, sia sotto forma di migliore offerta di cibo, sia in relazione a più elevati standard qualitativi e sanitari, conseguenti al rispetto di regole di produzione e di commercializzazione, adottate nell’Unione, spesso più rigorose di quelle vigenti nei Paese extra UE. Nel contempo la PAC ha progressivamente ridotto i livelli di protezione accordati all’imprenditore, più libero nelle scelte di mercato, orientando la tutela verso una “rete di sicurezza” attivata con strumenti agili ed in grado di assicurare una copertura soltanto in presenza di evidenti e drammatiche situazioni di crisi.

L’apertura al mercato mondiale offre nuove opportunità alle imprese [3], ma, per converso, accresce l’esposizione alla volatilità dei prezzi e la soggezione a rischi sanitari e fitosanitari, rispetto a situazioni pregresse di ridotta movimentazione commerciale, rischi in passato meno presenti nell’ambiente europeo. A ciò si aggiungano le perdite di ricavi, e quindi di reddito, dipendenti anche dai cambiamenti climatici, con l’incremento della frequenza, imprevedibilità e intensità di eventi atmosferici che gli imprenditori agricoli non sono in grado di integrare nell’ordinario rischio di impresa [4].

 

Mutual funds: innovative tool for risk management in agriculture

The study considers that prices of agricultural product and farmers’ incomes have become volatile in EU. While addressing the Common Agricultural Policy (CAP) Treaty objectives, the CAP has kept evolving, increasing the EU added value. It has also substantially increased its emphasis on the environment, climate and the wider rural context in which farming operates. In the delivery model designed by the recent reform of the CAP, the Union sets the basic policy parameters (objectives of the CAP, broad types of intervention, basic requirements), while Member States should bear greater responsibility and be more accountable as to how they meet the objectives and achieve agreed targets. European citizens should continue to have access to safe, high quality, affordable, nutritious and diverse food. Fulfilling these goals will be made possible by reaching the main objectives of the CAP, in particular to foster a smart and resilient agricultural sector; to booster environmental care and climate action and to contribute to the environmental and climate objectives of the EU; to strengthening the socio-economic fabric of rural areas. The level of direct payments in stabilizing farmers’ income declined considerably in the recent years. In the context of a greater market orientation of the CAP, a more market exposure gives a rise of risks, price volatility and an increasing pressure on incomes. Risks also stem from climate change, the associated increased frequency and severity of extreme events and more frequent sanitary and phytosanitary crises affecting the EU livestock and agronomic assets. While farmers, as entrepreneurs, are ultimately responsible for designing their own on-farm strategies, it is important that CAP sets up a framework for the farming sector to successfully prevent or deal with risks and crises, with the objective of enhancing its resilience and, at the same time, providing the right incentives to crowd in private initiatives. The CAP offers a layered set of tools financed by the Rural Development Fund, helping farmers to prevent and manage risks, in particular insurance support, mutual funds for loss of the crop production and to stabilize farmers income (IST), This paper aims to investigate in particular the legal structure and function applied by the Italian law to the mutual funds and the role of the legal entities, non – profit farmers organizations or agricultural cooperatives (i.e. Consorzi di difesa), who manage them, as internal asset. In particular it examines limits of internal shielding in these organizational forms, liability aspects related by third parties, associated farmers to the organization, farmers participants to the fund. Finally, the study considers the limits of the freedom of contract to define the affirmative asset partitioning of the mutual funds, internal to an organizational form and the needs of a better qualification by law.

Keywords: Risk management in agricultural – Common Agricultural Policy -  Mutual funds – No-profit organisation – Organizational form - Asset partitioning – Under subjective segregation asset – Liability limitation.

Sommario:

1. Normativa dell’Unione Europea - 2. Normativa nazionale - 3. Profili strutturali - 4. Profili funzionali - NOTE


1. Normativa dell’Unione Europea

Per affrontare compiutamente l’esame della particolare fattispecie dei fondi di mutualità per la gestione dei rischi agricoli, oggetto della presente indagine, è opportuno individuare ed illustrare, se pure in sintesi, la normativa dettata in materia a livello unionale e nazionale. Il regolamento (UE) del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 n. 1305 e s.m.i., sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR), ha indicato le priorità della politica di sviluppo rurale per il periodo 2014-2020, una delle quali consiste nell’incentivare il sostegno per la gestione dei rischi nel settore agricolo [5]. L’intervento è confermato anche per il successivo periodo di programmazione, nei regolamenti di riforma della Politica Agricola Comune (PAC), presentate dalla Commissione UE ed approvati nel dicembre 2021 che resteranno in vigore fino al 2027 [6]. Il sostegno da parte del Fondo per lo Sviluppo Rurale (FEASR), che finanzia la relativa politica, in base alla disciplina vigente fino al 31 dicembre 2022, deve basarsi su idonee condizioni quadro, d’ordine amministrativo; ogni Stato membro deve elaborare un programma nazionale di sviluppo rurale per l’insieme del territorio, o una serie di programmi regionali, oppure sia un programma nazionale che una serie di programmi regionali. In Italia si è adottata l’ultima opzione, con Programmi regionali di sviluppo in cui sono stati inseriti la gran parte degli interventi; talune misure sono state inserite in un Programma nazionale di sviluppo rurale (PSRN), ritenendosi per esse più adeguata la dimensione nazionale, unitaria: il finanziamento della gestione dei rischi previsto nella misura 17, rientra fra queste ultime ed è regolamentato nel Programma nazionale. L’Autorità di gestione per il PSRN è il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali. I fondi mutualistici sono stati introdotti dalla normativa unionale, per integrare il novero degli strumenti di gestione dei rischi, a fronte del moltiplicarsi di eventi che l’imprenditore agricolo non è in grado di assorbire nella normale sfera del rischio di impresa. Ci si riferisce sia agli eventi atmosferici, che assumono connotati sempre più catastrofali per le conseguenze dei cambiamenti climatici [7], procurando alle produzioni agricole danni maggiori [continua ..]

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2. Normativa nazionale

Il d.lgs. 29 marzo 2004, n. 102, “Interventi finanziari a sostegno delle imprese agricole, a norma dell’art. 1, comma 2, lettera i), della legge 7 marzo 2003, n. 38” e s.m.i., all’art. 2 reca: “Polizze assicurative e fondi di mutualizzazione”, limitandosi ad enunciare che lo Stato concede contributi sui premi assicurativi e sulle quote di partecipazione e adesione a fondi di mutualizzazione, in conformità alla normativa europea. Non chiarisce né definisce, a livello di fonte di legge primaria, forma giuridica o regole di funzionamento dei fondi di mutualità. Il Programma di sviluppo rurale è lo strumento, individuato dall’art. 6 del reg. UE n. 1305, attraverso cui gli Stati membri, attuano la politica unionale. In Italia con il Programma di sviluppo rurale nazionale (PSRN 2014-2020) [17] si è deciso di intervenire attuando a livello nazionale alcune delle misure, fra cui quelle relative alla gestione del rischio, per favorirne lo sviluppo generalizzato ed organico in tutte le aree del Paese. Sotto il profilo della definizione dei fondi di mutualità anche il PSRN non fornisce utili indicazioni, né riguardo alla forma giuridica né riguardo alla gestione ed operatività. Maggiori indicazioni si rinvengono nella normativa di fonte secondaria, adottata con vari decreti ministeriali: d.m. 5 maggio 2016, n. 10158 e s.m.i.; d.m. 7 febbraio 2019, n. 1411 relativi entrambi al riconoscimento ed alle relative procedure [18] e nei decreti che hanno approvato annualmente i Piani di gestione dei rischi [19]. I fondi di mutualizzazione attualmente finanziabili in base alla normativa UE possono erogare indennizzi ai beneficiari per i danni da eventi climatici, fitopatie, infestazioni parassitarie ed epizoozie e per la stabilizzazione del reddito [20]. Ai sensi della normativa secondaria, che ne detta la disciplina molto dettagliata, con riferimento ai requisiti ed alla concreta operatività, il soggetto gestore del Fondo può avere la forma giuridica di cooperativa agricola o consorzio di cooperative agricole; società consortile di cui all’art. 2615 ter del codice civile, costituita da imprenditori agricoli e loro forme associate; organizzazione di produttori, unioni/associazioni di organizzazioni di produttori [21]; organismo collettivo di difesa e relative forme associate [22]; reti di impresa ai sensi [continua ..]

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3. Profili strutturali

Preliminarmente occorre rilevare che ogniqualvolta si debba affrontare, in mancanza di indici normativi codificati, un problema interpretativo posto dalla realtà degli affari, è quanto mai utile analizzare le categorie generali per valutare se il fenomeno oggetto dell’indagine possa ricomprendersi all’interno delle stesse e con quali modalità di inquadramento e di disciplina. Si dovrà esaminare, nel caso di specie, la sequenza che comprende lo statuto dell’ente gestore, il regolamento del fondo, i comportamenti necessari per il conseguimento dei risultati voluti e la situazione oggettiva nella quale il complesso delle regole si colloca: viene in tal modo a realizzarsi una struttura complessa, in cui sono ravvisabili una pluralità di rapporti, di atti, di posizioni soggettive, attive e passive, collegate fra loro in una funzione unitaria che si ritiene possa qualificarsi come operazione economica, con la prospettiva “volta a mantenere, nella considerazione degli atti di autonomia privata, un costante adeguamento della realtà giuridica al dato sostanziale” [32]. Secondo tale schema si potrà ricostruire una struttura, espressiva di un assetto globale di interessi, regolato in concreto dalla autonomia privata. Preliminarmente va osservato che nella materia in esame non appaiono utili i precedenti legislativi, peraltro non numerosi, istitutivi di fondi mutualistici con altre finalità. La l. 31 gennaio 1992, n. 59, artt. 11 e 12, disciplina i fondi per la promozione e lo sviluppo della cooperazione; la l. 23 dicembre 2000, n. 388, art. 118, prevede la costituzione di fondi per la formazione dei lavoratori. In entrambe le ipotesi una norma di fonte primaria ha identificato la forma giuridica dei soggetti gestori, peraltro senza risolvere, in linea generale e compiutamente, aspetti di rilievo, come la qualificazione del rapporto fra ente gestore e fondo, la responsabilità nei confronti dei terzi, i poteri dell’ente gestore sul patrimonio del fondo, la separazione del fondo dal patrimonio dell’ente gestore [33]. Suggestivo potrebbe risultare l’accostamento alla fattispecie di cui all’art. 2117 c.c., il quale prevede che l’imprenditore possa costituire fondi speciali da destinare a scopi previdenziali ed assistenziali in favore dei lavoratori subordinati, stabilendo il divieto di distrazione e la destinazione vincolata. La norma [continua ..]

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4. Profili funzionali

Non vi è dubbio che l’esame della prassi sin qui compiuto abbia offerto utili elementi a sostegno della ricostruzione della fattispecie quale atto di destinazione effettuato all’interno del patrimonio del soggetto che ne è titolare. Il patrimonio è concordemente definito [65] come il complesso di situazioni giuridiche soggettive, imputabili ad un unico titolare, persona fisica o giuridica o gruppo personificato, di cui fanno parte diritti capaci di “estimabilità pecuniaria” [66]quali denaro, titoli mobiliari, beni immobili, costituito da un insieme “tanto di beni quanto di rapporti” [67]. Nel fondo comune delle associazioni e nel capitale delle società cooperative rientrano i conferimenti di denaro o di beni effettuati da ogni singolo associato o socio. Oltre alle situazioni soggettive attive, vi rientrano anche quelle passive, quindi i debiti, specificamente in relazione all’art. 2740 c.c. Si è rilevato [68] come talora indifferentemente vengano utilizzate le espressioni di patrimonio autonomo o separato per indicare il distacco di una massa da un patrimonio o da diversi patrimoni di provenienza, in modo da dar luogo ad una unità particolare, avente una propria destinazione e una sorte giuridica in ogni caso collegata con tale destinazione. In dottrina, approfondendo l’indagine circa la distinzione fra patrimonio autonomo e patrimonio separato, si è ritenuto che nel primo l’unità distinta faccia capo ad una pluralità di soggetti che ne sono contitolari mentre nel­l’altro sia ricollegabile ad un solo soggetto [69]. È pacifico che all’unicità del soggetto giuridico (indifferente che sia o meno un individuo) possa corrispondere nel nostro ordinamento “una pluralità di patrimoni” [70], e si danno ipotesi di segregazione previste da norme di fonte primaria [71], dalle più risalenti (art. 484 c.c.), alle più recenti previste dal codice civile, costituite dal patrimonio destinato ad uno specifico affare nelle società per azioni ai sensi dell’art. 2447 bis c.c. a quella, che sotto certi profili si potrebbe definire “aperta”, con­templata dall’art. 2645 ter c.c., considerando altresì quelle introdotte da numerose leggi speciali [72]. Per poter parlare di patrimonio separato o autonomo, oltre [continua ..]

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NOTE

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