Assicurazioni - Rivista di diritto, economia e finanza delle assicurazioni privateISSN 0004-511X
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Il terzo pilastro ADR presso le autorità indipendenti: l'arbitro IVASS (di Nicola Soldati, Professore associato di Diritto dell’economia presso l'Alma Mater Studiorum Università di Bologna)


L'articolo prendendo le mosse dai principali profili di criticità relativi al settore del contenzioso assicurativo, ricostruisce criticamente l'evoluzione presso le autorità indipendenti degli strumenti ADR e analizza la possibilità che le decisioni dell’arbitro IVASS possano divenire una prima forma di giustizia predittiva di settore con una potenziale incidenza anche sulla customer satisfaction della clientela.

The third ADR pillar in independent authorities: the IVASS arbitrator

Starting from the main critical issues relating to the insurance dispute sector, the article critically reconstructs the evolution of ADR instruments within the independent authorities and analyzes the possibility that the IVASS arbitrator’s decisions could become a first form of predictive justice of sector with a potential impact also on customer satisfaction.

SOMMARIO:

1. Introduzione - 2. Procedure di risoluzione stragiudiziale delle controversie e tutela del consumatore nella disciplina dell’Unione europea - 3. La direttiva 2013/11/UE sulla risoluzione alternativa delle controversie dei consumatori parte - 4. La direttiva 2016/97/UE in materia di distribuzione assicurativa tecniche - 5. Le modifiche al codice delle assicurazioni a seguito della trasposizione della direttiva 2016/97/UE - 6. Dalla diffusione degli strumenti ADR nell’ambito assicurativo all’i­stituzione del nuovo Arbitro assicurativo - 7. Le decisioni dell’arbitro assicurativo come primo passo verso una forma di giustizia predittiva di settore - 8. L’ambito di intervento dell’arbitro assicurativo: una sfida complessa - 9. Considerazioni conclusive - NOTE


1. Introduzione

La continua evoluzione della normativa europea, e, di pari passo, di quella nazionale dei Paesi membri, in speciale modo nell’ambito assicurativo, ha generato una molteplicità di sistemi di risoluzione delle controversie tra di loro, a volte, interdipendenti, e, a volte, in «concorrenza». Anche i legislatori nazionali hanno risentito di una siffatta proliferazione, generando modelli tra di loro assai differenti, in termini di procedura, costi, e forme di gestione, in sede di trasposizione negli ordinamenti interni dei principi dettati in modo tutt’altro che lineare dall’Unione europea. Ne consegue che l’attuale quadro normativo è un coacervo di disposizioni le quali, considerate ciascuna singolarmente, appaiono pienamente efficienti, seppure talvolta perfettibili, ma che valutate nella loro complementarietà spesso rischiano di disorientare proprio quel soggetto «debole», nel caso di specie, l’assicurato, che il codice delle assicurazioni private, in primis, si prefigge di tutelare. A fare tempo dai primi anni novanta, gli strumenti ADR hanno assunto nell’Unione Europea un ruolo sempre crescente, tanto è vero che si è assistito ad un continuo fiorire di iniziative e di disposizioni normative nelle quali la negoziazione assistita, la mediazione e l’arbitrato [1]sono divenuti di importanza strategica nella gestione del contenzioso [2] sulla scia di quanto già accaduto dagli anni settanta negli Stati Uniti [3], con un potenziale di sviluppo non solo con i sistemi tradizionali, ma anche sotto la veste di ODR [4]. La scelta del legislatore europeo di adottare strumenti ADR anche in materia assicurativa costituisce un ulteriore allineamento verso una disciplina unitaria delle procedure alternative di risoluzione delle controversie nell’am­bito dei Paesi membri. Tuttavia, la particolare specializzazione della materia impone una specifica attenzione allo strumento da utilizzare, sia per l’imprescindibile necessità di professionalità, efficienza e tempestività della gestione del contenzioso, che per il coinvolgimento degli interessi dei consumatori, oltre alla potenziale internazionalità della lite. Nei Paesi dell’Unione europea, la regionalizzazione delle giurisdizioni statali civili crea, ancora oggi, nonostante i continui interventi del legislatore, una mancanza di [continua ..]


2. Procedure di risoluzione stragiudiziale delle controversie e tutela del consumatore nella disciplina dell’Unione europea

Nell’Unione Europea, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno emanato la direttiva 2013/11/UE relativa alle controversie business to consumer e il regolamento n. 524/2013/UE relativo alla risoluzione delle controversie on-line dei consumatori [6]; in precedenza erano stati emanati una lunga serie di provvedimenti dell’ambito del più ampio quadro della tutela del consumatore, volti a rafforzare il ruolo dell’accesso alla giustizia. Ancora prima, il Parlamento europeo ed il Consiglio avevano presentato la direttiva 2008/52/CE del 21 maggio 2008 relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale con lo scopo di facilitare l’accesso alla risoluzione alternativa delle controversie e di promuovere la composizione amichevole delle medesime [7], incoraggiando il ricorso alla mediazione e garantendo un’equilibrata relazione tra mediazione e procedimento giudiziario [8]. Il principio dell’accesso alla giustizia è stato ritenuto da tempo fondamentale a livello continentale, tanto è vero che, al fine di agevolarlo, il Consiglio europeo, già a fare tempo dalla riunione di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, aveva invitato gli Stati membri ad istituire procedure extragiudiziali ed alternative [9]; altresì, le ADR erano state espressamente menzionate nel Libro Verde relativo all’accesso dei consumatori alla giustizia del 1993 [10], a cui era seguita la direttiva 97/7/CE sulla tutela dei consumatori nei contratti a distanza [11], nonché nel Libro Verde sulla protezione dei consumatori del 2001 [12]. Del pari, le ADR erano state oggetto di atti non vincolanti, come, ad esempio, la comunicazione della Commissione sulla risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo del 1998 e la raccomandazione della Commissione 98/257/CE riguardante i principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo dello stesso anno [13]. In seguito, la citata direttiva 2008/52/CE ha recepito la Proposta di direttiva in data 22 ottobre 2004 (n. 718) [14] che aveva come obiettivo quello di realizzare un sistema stragiudiziale che consentisse il raggiungimento di accordi conciliativi riconosciuti ed eseguibili nell’ambito di tutti i Paesi membri, valorizzando ed equiparando, così, tali tipi di decisioni a quelle scaturenti dai procedimenti [continua ..]


3. La direttiva 2013/11/UE sulla risoluzione alternativa delle controversie dei consumatori parte

Come già anticipato, l’ultimo intervento normativo che ha previsto l’utilizzo di strumenti ADR a tutela dei consumatori è rappresentato dalla direttiva 2013/11/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013, che ha inciso profondamente sull’assetto degli organismi di gestione di procedure ADR, anche nel settore assicurativo, che hanno come parte un consumatore, unitamente alla quale è stato emanato il regolamento n. 524/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, relativo alla risoluzione delle controversie online dei consumatori. La direttiva è finalizzata all’armonizzazione in ambito europeo delle regole relative agli organismi e alle procedure ADR; infatti, già il primo considerando della direttiva fornisce la principale chiave di lettura della volontà del legislatore continentale, il quale ha previsto che la stessa trovi applicazione ai procedimenti di risoluzione extragiudiziale delle controversie, sia nazionali che transfrontalieri, concernenti obbligazioni contrattuali derivanti da contratti di vendita di beni o di servizi tra professionisti stabiliti nell’U­nione e consumatori residenti nell’Unione attraverso l’intervento di un organismo ADR che propone o impone una soluzione o riunisce le parti al fine di agevolare una soluzione amichevole. Del pari, il regolamento trova applicazione alla risoluzione extragiudiziale delle controversie concernenti obbligazioni contrattuali derivanti da contratti di vendita o di servizi on-line tra un consumatore residente nell’Unione e un professionista stabilito nell’Unione attraverso l’intervento di un organismo ADR inserito in un elenco a norma dell’art. 20, par. 2, della direttiva 2013/11/UE e che comporta l’utilizzo della piattaforma ODR, ossia di un sito web interattivo che offre un unico punto di accesso per consumatori e professionisti che desiderano risolvere in ambito extragiudiziale le controversie derivanti da operazioni on-line. Il primo Considerando afferma, appunto, che «L’articolo 169, paragrafo 1, e l’articolo 169, paragrafo 2, lettera a), del trattato sul funzionamento del­l’Unione europea (TFUE) stabiliscono che l’Unione deve contribuire ad assicurare un livello elevato di protezione dei consumatori mediante misure adottate a norma dell’articolo 114 TFUE. L’articolo 38 della Carta dei diritti [continua ..]


4. La direttiva 2016/97/UE in materia di distribuzione assicurativa tecniche

L’utilizzo di strumenti ADR in altri settori vigilati era già stato oggetto di attenzione da parte del legislatore continentale precedentemente alla direttiva 2013/11/UE, in particolare, in riferimento al settore bancario e finanziario [23], prima, con la direttiva 2004/39/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 aprile 2004 relativa ai mercati degli strumenti finanziari (c.d. MIFID) [24] e, poi, con la direttiva 2014/65/UE, meglio nota come direttiva MIFID II [25], che ha rafforzato l’utilizzo degli strumenti ADR [26], con un coinvolgimento diretto dell’ESMA [27]. Nell’ambito della materia assicurativa, la direttiva 2016/97/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 20 gennaio 2016 sulla distribuzione assicurativa (rifusione), nota anche come direttiva IDD (Insurance Distribution Directive) costituisce il punto di partenza per coordinamento delle disposizioni nazionali in materia di accesso alle attività di distribuzione assicurativa e riassicurativa. Infatti, la direttiva mira ad un’armonizzazione minima delle discipline nazionali senza, però, andare ad incidere sulle normative più rigorose eventualmente vigenti nei Paesi membri per tutelare i consumatori, sempre che tali disposizioni siano coerenti con il diritto dell’Unione europea. Lo stesso legislatore europeo ha affermato che l’applicazione della direttiva 2002/92/CE aveva evidenziato come un certo numero di disposizioni richiedesse ulteriori precisazioni, sia allo scopo di facilitare l’esercizio della distribuzione assicurativa, che per tutelare al meglio i consumatori: per raggiungere tali obiettivi è stato esteso l’ambito di applicazione di tale direttiva a tutte le vendite di prodotti assicurativi poiché è opportuno che le imprese di assicurazione che vendono direttamente prodotti assicurativi siano incluse nell’ambito di applicazione della direttiva in parola, analogamente agli agenti e ai mediatori d’assicurazione [28]. Come è noto, le più recenti turbolenze finanziarie hanno evidenziato quanto sia importante garantire un’efficace tutela dei consumatori in tutti i settori finanziari, compreso quello assicurativo: pertanto, il legislatore europeo ha ritenuto opportuno rafforzare la fiducia dei consumatori e rendere più uniforme la regolamentazione concernente la distribuzione dei diversi prodotti assicurativi [continua ..]


5. Le modifiche al codice delle assicurazioni a seguito della trasposizione della direttiva 2016/97/UE

La direttiva 2016/97/UE, ha trovato attuazione nell’ordinamento italiano per il tramite del d.lgs. 21 maggio 2018, n. 68, che ha modificato il codice delle assicurazioni private (d.lgs. n. 209/2005) [29]. Come evidenziato nel paragrafo precedente, la direttiva ha introdotto sistemi più efficienti e semplificati di gestione dei registri e di vigilanza sulle imprese e sugli intermediari, rafforzando il livello di tutela del consumatore e, al contempo, consolidando nell’ordinamento europeo principi e regole già presenti nella regolamentazione italiana [30]. Si può senza dubbio affermare che le norme introdotte nel codice delle assicurazioni rappresentano un passaggio fondamentale nell’evoluzione del­l’acquisto di polizze in un’ottica di trasparenza e tutela degli investitori; del pari, la nuova normativa costituisce anche un passo in avanti nel processo di creazione di nuove strade per chi già opera nel mercato delle assicurazioni e per lo sviluppo del settore insurtech grazie a quanto stabilisce su piattaforme di comparazione e di consulenza on-line. A seguito del decreto legislativo in parola, l’IVASS ha provveduto ad emanare la normativa secondaria di propria competenza costituita da tre Regolamenti in materia di distribuzione assicurativa e riassicurativa, trasparenza, pubblicità e realizzazione dei prodotti e irrogazione delle sanzioni amministrative. Più in particolare, il regolamento sulla distribuzione assicurativa e riassicurativa [31] contiene una disciplina organica con riferimento alle regole di accesso al mercato, di esercizio dell’attività, di condotta nella fase di vendita alla clientela, anche nel caso di promozione e collocamento a distanza, di formazione e aggiornamento professionale degli operatori. Il regolamento sulla trasparenza, pubblicità e realizzazione dei prodotti [32] introduce i documenti informativi precontrattuali (DIP) dal formato semplificato e dai contenuti standardizzati, per agevolare la comprensione e la comparazione dei prodotti (vita e danni) da parte dei consumatori, e l’ob­bligo di gestione digitale dei contratti assicurativi. Altresì, il regolamento sulle sanzioni [33] innova il procedimento sanzionatorio, definendo i criteri per l’individuazione della «rilevanza» della violazione, la nozione di fatturato per l’applicazione delle sanzioni [continua ..]


6. Dalla diffusione degli strumenti ADR nell’ambito assicurativo all’i­stituzione del nuovo Arbitro assicurativo

L’utilizzo degli strumenti ADR anche nel settore assicurativo in misura massiva sta divenendo una realtà sempre più concreta; invero, in taluni rami il ricorso a forme stragiudiziali per la definizione delle controversie è già presente da molti anni, o è stato tentato con alterne fortune. In particolare, il ricorso all’arbitrato per il contenzioso legato alle polizze infortuni è una realtà che trova una costante applicazione. Soltanto più di recente il legislatore ha introdotto l’obbligatorietà del tentativo di mediazione in molti settori del diritto civile e commerciale, tra cui le controversie assicurative [40], che hanno, però, perso quelle riguardanti il risarcimento del danno derivante dalla circolazione dei veicoli e dei natanti la cui previsione è stata espunta dopo la reintroduzione dell’obbligatorietà della mediazione [41] in forza dell’intervento della Corte costituzionale [42] che ne aveva sancito l’il­legittimità per eccesso di delega, a seguito del ricorso presentato da una parte minoritaria dell’avvocatura. Successivamente, le controversie in materia di risarcimento del danno derivante da circolazione dei veicoli e dei natanti sono state sottoposte al tentativo obbligatorio di negoziazione assistita [43], con una disposizione non contenuta, però, all’interno del CAP. Nelle ipotesi sopra citate solo a livello esemplificativo, è facile comprendere come sia interesse di tutte le parti coinvolte ricorrere all’utilizzo di soluzioni out of court, poiché l’esperienza ha dimostrato che tale tipo di gestione risulti assolutamente più rapido, e meno oneroso, rispetto alla via giudiziale, soprattutto in un settore come quello assicurativo in cui il numero delle controversie è altissimo. Tutti questi strumenti ADR hanno raggiunto negli ultimi anni una crescente capacità di definizione delle vertenze e rappresentano un incentivo al­l’investimento da parte di operatori non nazionali i quali, in questo modo, possono contare su procedure note, meno costose e rapide senza vedersi costretti a definire la propria controversia dinnanzi ad una autorità giudiziaria ordinaria nazionale [44]. La flessibilità di detti strumenti nel settore assicurativo consente di ridurre la complessità del procedimento e la [continua ..]


7. Le decisioni dell’arbitro assicurativo come primo passo verso una forma di giustizia predittiva di settore

La creazione di arbitri presso le Autorità di regolazione del mercato, Banca d’Italia, Consob e IVASS, ha avuto e avrà come conseguenza quella di generare un sempre crescente numero di decisioni alla luce dei ricorsi presentati. Gli arbitri di settore esistenti hanno una giurisprudenza consolidata, operando già da numerosi anni, e forniscono risposte alle esigenze di giustizia di consumatori e imprese [50]. Volendo valutare questo tipo di attività in modo evolutivo si potrebbe pensare ad una embrionale forma di giustizia predittiva [51], infatti, grazie alla mole rilevante di decisioni ampiamente disponibili sui siti web degli arbitri e ad una loro corretta indicizzazione, è possibile ipotizzare una lettura delle decisioni attraverso il ricorso ad un algoritmo al fine di permettere a tutti gli interessati di comprendere mediante una semplice lettura gli orientamenti degli arbitri sui diversi temi sottoposti alla loro attenzione. Il tema della giustizia predittiva è molto attuale e al centro di importanti dibattiti a fronte dell’incapacità del legislatore di offrire una adeguata risposta ai bisogni di tutela derivanti da una società in continua evoluzione; già in uno scritto dell’inizio del secolo scorso un insigne giurista italiano (Calamandrei) si poneva la domanda se nel sistema della legalità fosse vero che la sentenza del giudice potesse essere prevedibile [52]. Il superamento del vecchio sistema delle fonti che lascia spazio a un sistema multilivello derivante dall’intreccio di norme nazionali e sovranazionali, sia di hard che di soft law, e l’ampio ricorso a un diritto che si affida a principi e clausole generali a contenuto altamente flessibile ed espansivo, rendono estremamente complesso l’agire dell’interprete e l’attività del giudicare. Si tratta di un vero e proprio trend in atto che può essere definito come giustizia predittiva [53]:in realtà, l’algoritmo, così utilizzato, non andrebbe ad incidere sulle pronunce degli arbitri, e, quindi, non sostituirebbe con l’intel­ligenza artificiale, almeno per il momento, il lavoro degli arbitri, ma andrebbe piuttosto ad incidere sulla possibilità per i soggetti interessati ad accedere all’arbitro di comprendere al meglio i possibili esiti del giudizio e ciò alla luce della copiosa giurisprudenza [continua ..]


8. L’ambito di intervento dell’arbitro assicurativo: una sfida complessa

Comparando l’attività degli arbitri settoriali, certamente quella dell’ar­bitro assicurativo sarà una competenza estremamente articolata poiché avrà nel ruolo di «convenuto» sia le imprese di assicurazione che i loro distributori: vi sarà, quindi, una necessità di comprendere, caso per caso, per il ricorrente chi sia il soggetto maggiormente coinvolto nella vicenda. Questo vale, in modo particolare, per le controversie di natura contrattuale nelle quali potranno essere contestati vizi genetici del sinallagma contrattuale come conseguenza dell’operato della rete agenti piuttosto che del testo sottoscritto, che, in quanto tale, è imposto dalla compagnia di assicurazione, fatte salve le appendici di polizza. Ma se è vero, come è stato da più parti affermato, che anche le controversie aventi ad oggetto il risarcimento del danno derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti saranno di competenza dell’arbitro, allora ancora di più crescerà la complessità dell’operato dello stesso arbitro. Infatti, non occorre dimenticare come tutti gli arbitri settoriali siano sprovvisti di poteri istruttori e, quindi, della possibilità di svolgere consulenze tecniche; la consulenza tecnica costituisce da sempre il punto di riferimento su cui il giudice basa le proprie decisioni per la quantificazione del danno fisico e del danno materiale [55]. In assenza, perciò, della possibilità di svolgere una consulenza tecnica durante il procedimento dinnanzi all’arbitro assicurativo che, come nelle altre esperienze di settore, baserà le sue decisioni solo sui documenti prodotti dalle parti, gli arbitri saranno in grado di pronunciarsi solo allorquando la documentazione versata in atti sia di per sé sufficiente e verificabile in merito alla quantificazione del danno [56], lasciando, probabilmente, ampia discrezionalità all’arbitro stesso nella individuazione, anche attraverso un giudizio di equità, in particolare per le controversie di modico valore, della loro idoneità ai fini probatori e della conseguente possibilità di basare le decisioni sui documenti prodotti. Sempre a livello comparato, prendendo ad esempio l’attività degli altri arbitri di settore, la quantificazione del danno viene, infatti, molto spesso effettuata in via [continua ..]


9. Considerazioni conclusive

La creazione dell’Arbitro per le controversie assicurative, oltre ad avere una sua valenza autonoma, si è resa necessaria a fronte della direttiva 2016/97/UE che ha imposto, come più sopra evidenziato, la creazione di forme stragiudiziali di risoluzione delle controversie con i consumatori presso ogni Autorità di regolazione nazionale. L’Arbitro assicurativo si porrà, quindi, come terzo pilastro della risoluzione delle controversie presso le Autorità indipendenti di regolazione del mercato bancario, finanziario e assicurativo, in un regime di positiva competizione che potrebbe ragionevolmente avere altrettanto successo se, anche in questo ambito, venissero replicati i positivi risultati ottenuti dagli organismi «gemelli» costituiti rispettivamente presso la Banca d’Italia e la Consob, vale a dire, l’Arbitro bancario finanziario e l’Arbitro per le controversie finanziarie. Occorrerà, però, attendere la regolazione che l’IVASS darà al proprio arbitro per comprendere l’effettivo ambito di applicazione, anche se già da oggi si può ragionevolmente ritenere che saranno incluse le controversie relative alla circolazione dei veicoli e dei natanti che trovano nel codice delle assicurazioni una propria specifica e particolarmente regolamentata disciplina, come in precedenza già evidenziato. Invero, per un più corretto inquadramento della materia, è necessario ribadire, anche in sede di conclusioni, come l’introduzione di sistemi di ADR nell’ambito delle controversie assicurative trovi la sua ratio regolatoria nella peculiarità delle esigenze di tutela degli assicurati e dell’oggetto delle controversie, assai di sovente caratterizzate dall’esiguità delle pretese (c.d. small claims) e dall’impossibilità di ottenere un efficace e tempestivo rimedio giurisdizionale per i costi e i tempi lunghi della giustizia civile, nonché di una giurisprudenza che concede ancora poche certezze. Allo stesso tempo, però, al di là di un fine regolatorio della materia, sia a livello nazionale che dell’Unione, l’adesione a sistemi di ADR è parte integrante di un processo di marketing da parte delle compagnie assicurative diretto a favorire il mantenimento di buone relazioni con la clientela in un’ottica di fidelizzazione del rapporto in mercati [continua ..]


NOTE