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Le assicurazioni della responsabilità professionale dei dirigenti pubblici

Luigia Macchiarulo

Il lavoro tratta delle assicurazioni della responsabilità civile e amministrativa dei dirigenti pubblici, la cui utilità è apprezzabile in considerazione del ruolo e delle funzioni da essi svolte. L’autore fa emergere l’esistenza di un interesse alla stipula di queste assicurazioni riferibile, oltre che ai dirigenti stessi, anche agli enti pubblici alle cui dipendenze i dirigenti operano. Quindi, l’autore analizza l’orientamento giurisprudenziale consolidato della Corte dei Conti, secondo cui non sarebbe consentito agli enti pubblici stipulare e sostenere i costi delle assicurazioni della responsabilità per conto dei propri dirigenti, e ne contesta le argomentazioni a fondamento, offrendo una soluzione diversa alle preoccupazioni manifestate dai giudici circa un proficuo impiego delle risorse pubbliche.

PAROLE CHIAVE: dirigenti pubblici - responsabilità civile - responsabilità amministrativa - enti pubblici - responsabilità civile per conto altrui

Sommario:

1. Le funzioni dei dirigenti pubblici e l’interesse alla copertura assicurativa della loro responsabilità professionale - 2. Lineamenti dell’assicurazione della responsabilità civile per conto altrui - 3. Segue: applicazioni dell’assicurazione della responsabilità civile per conto altrui nei rapporti di lavoro - 4. La nullità dei contratti di assicurazione della responsabilità degli amministratori pubblici stipulati dai relativi enti, prevista dall’art. 3, comma 59, l. n. 244/2007 - 5. L’orientamento della Corte dei Conti contrario alla stipula di assicurazioni della responsabilità dei dirigenti pubblici da parte dei relativi enti - 6. Segue: critica dell’orientamento della Corte dei Conti - 7. Considerazioni conclusive - NOTE


1. Le funzioni dei dirigenti pubblici e l’interesse alla copertura assicurativa della loro responsabilità professionale

Le riforme che hanno riguardato il pubblico impiego e si sono succedute a partire dai primi anni ’90 [1] hanno avuto costantemente l’obiettivo di sburocratizzare la pubblica amministrazione e di rendere il relativo apparato più efficiente e funzionale, al servizio della collettività. Per realizzare tale trasformazione, che attiene al modo stesso di concepire la p.a., si è proceduto con la privatizzazione (rectius, la contrattualizzazione) dei rapporti di lavoro e con la separazione delle competenze tra gli organi di governo dell’ente pubblico, che esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, e i dirigenti, cui spettano le funzioni di gestione [2]. La dirigenza pubblica è così divenuta l’asse portante dell’apparato amministrativo, poiché ad essa è attribuita l’adozione di atti e provvedimenti, compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, tramite autonomi poteri di spesa e organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo (art. 4, comma 2, d.lgs. n. 165/2001). L’attribuzione ai dirigenti di funzioni tanto ampie, anche di stampo tipicamente manageriale, comporta una loro maggiore esposizione a responsabilità, non soltanto per ragioni fattuali (imputabilità ai dirigenti di tutti gli atti dell’amministrazione), ma altresì per la previsione legislativa di un’ul­teriore fattispecie di responsabilità – che si aggiunge a quelle stabilite per la generalità dei dipendenti pubblici (civile, amministrativa, penale e disciplinare) – definita appunto “dirigenziale” [3], di cui all’art. 21, d.lgs. n. 165/2001. Quest’ultima può emergere in conseguenza di una verifica (dall’esito negativo) sui risultati dell’attività svolta dai dirigenti: l’istituto ed il correlato sistema di controlli servono, quindi, a monitorare la rispondenza dei risultati dell’attività agli obiettivi prefissati dall’organo di governo dell’ente, al fine di implementare economicità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa, in assenza di un mercato (delle funzioni e dei servizi pubblici) che possa indurre spontaneamente la p.a. a correggere eventuali criticità e ad adottare [continua ..]

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2. Lineamenti dell’assicurazione della responsabilità civile per conto altrui

Il contratto di assicurazione può essere stipulato anche da un soggetto diverso dal titolare dell’interesse esposto al rischio dedotto in contratto, determinandosi così una separazione tra il contraente, che è tenuto ad adempiere gli obblighi contrattuali (salvi quelli che per loro natura non possono essere adempiuti che dall’assicurato) e quindi a pagare il premio, e l’assicurato, che avrà diritto all’indennità assicurativa: è questo lo schema dell’assicura­zione per conto altrui, previsto dall’art. 1891 c.c. [15]. Come è noto, si tende ad inquadrare l’assicurazione per conto altrui tra i contratti a favore di terzo (art. 1411 c.c.), benché la sua disciplina si discosti da quella prevista per questi ultimi [16]. Rileva soprattutto la circostanza che la legge non richiede al contraente dell’assicurazione per conto altrui un interesse proprio alla stipulazione, mentre l’interesse dello stipulante è condizione di validità della fattispecie generale di contratto in favore di terzo (art. 1411, comma 1, c.c.). È opinione diffusa, comunque, che la necessità dell’interesse del contraente, diverso e distinto dall’interesse del­l’assicurato, si desuma dall’art. 1411 c.c. in quanto non espressamente derogato dall’art. 1891 c.c.: tale interesse “può non avere carattere giuridico, ma risolversi in una situazione soggettiva di mero fatto, morale o di immagine” [17]. I diritti che derivano dall’assicurazione stipulata per conto altrui non possono essere fatti valere dal contraente senza l’espresso consenso dell’assi­curato (art. 1891, comma 2, c.c.), ma non sono richieste formalità per prestare il consenso. L’assicurato non interviene nel contratto né è necessario che accetti i diritti conseguenti, che acquista immediatamente per effetto della stipulazione. I rapporti interni tra contraente ed assicurato, che possono essere i più vari, non interferiscono in alcun caso con il rapporto assicurativo. L’art. 1891, ultimo comma, c.c. attribuisce al contraente, per il rimborso dei premi pagati e delle spese del contratto, privilegio sulle somme dovute dal­l’as­sicuratore all’assicurato. La dissociazione tra contraente ed assicurato interessa tipicamente le assicurazioni contro danni, [continua ..]

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3. Segue: applicazioni dell’assicurazione della responsabilità civile per conto altrui nei rapporti di lavoro

La stipula di contratti di assicurazione della responsabilità civile per conto altrui si riscontra, nella prassi, in presenza di rapporti contrattuali tra il contraente e l’assicurato per i quali, essendo quest’ultimo preposto ad un’at­tività nell’interesse del primo – sub specie di rapporto di lavoro subordinato, rapporto di mandato o simili – che lo espone al rischio di responsabilità civile, il preponente (contraente) intenda mettere al riparo il preposto (assicurato) dal rischio stesso, pur senza esservi tenuto per legge, in ragione del suo interesse a porre condizioni più favorevoli per lo svolgimento dell’attività, in quanto il timore del preposto di incorrere in responsabilità potrebbe indurlo ad una cautela eccessiva e controproducente ai fini del risultato della prestazione [26]. Per i dipendenti appartenenti alla categoria dei “quadri intermedi” è la legge che prevede l’obbligo del datore di lavoro di stipulare una copertura assicurativa della responsabilità civile in loro favore: l’art. 5, l. n. 190/1985 dispone infatti che “il datore di lavoro è tenuto ad assicurare il quadro intermedio contro il rischio di responsabilità civile verso terzi conseguente a colpa nello svolgimento delle proprie mansioni contrattuali. La stessa assicurazione deve essere stipulata dal datore di lavoro in favore di tutti i propri dipendenti che, a causa del tipo di mansioni svolte, sono particolarmente esposti al rischio di responsabilità civile verso terzi”. Tale copertura assicurativa può operare non solo per la domanda di risarcimento avanzata dal terzo danneggiato direttamente nei confronti del lavoratore, ma anche per l’azione di rivalsa o regresso (a seconda del titolo fatto valere) promossa dal datore di lavoro che abbia già risarcito il terzo (in quanto responsabile in solido per il fatto del dipendente) [27]. Altra ipotesi rilevante – che può assurgere a modello per l’assicurazione della responsabilità dei dirigenti di cui qui si discute – è quella delle assicurazioni stipulate in ambito societario e specificamente dalle società per azioni per conto dei propri amministratori, direttori generali e dirigenti, a copertura della responsabilità civile di costoro. Le polizze cc.dd. “directors and officers [continua ..]

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4. La nullità dei contratti di assicurazione della responsabilità degli amministratori pubblici stipulati dai relativi enti, prevista dall’art. 3, comma 59, l. n. 244/2007

Dall’analisi condotta sono emerse le ragioni di interesse del datore di lavoro alla stipula di assicurazioni della responsabilità di taluni dipendenti (o preposti) particolarmente esposti al rischio di responsabilità: garantire ad essi la tranquillità necessaria al più proficuo svolgimento delle attività cui sono tenuti, qualora il raggiungimento di obiettivi e risultati possa essere compromesso da un’elevata percezione (delle conseguenze) del rischio stesso, a sua volta suscettibile di condizionare negativamente la prestazione lavorativa e il suo rendimento. Tali ragioni di interesse non possono considerarsi inesistenti e venire ignorate quando il datore di lavoro sia un ente pubblico, essendo anzi evidenti pro­prio con riferimento alla costante esposizione di una particolare categoria di funzionari pubblici, quella dei dirigenti, ad un significativo rischio di responsabilità, come rilevato fin dal principio. Bisogna, a questo punto, verificare l’eventuale esistenza di motivi che ren­dano illegittima la stipula da parte degli enti pubblici di contratti di assicurazione per la responsabilità dei dirigenti e/o di cause di invalidità (nullità) dei contratti stessi. Il principale impedimento potrebbe derivare, come anticipato in precedenza, dall’art. 3, comma 59, l. n. 244/2007 (legge finanziaria per il 2008), a norma del quale “è nullo il contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dall’espleta­mento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti la responsabilità per danni cagionati allo Stato o ad enti pubblici e la responsabilità contabile. I contratti di assicurazione in corso alla data di entrata in vigore della presente legge cessano di avere efficacia alla data del 30 giugno 2008. In caso di violazione della presente disposizione, l’amministratore che pone in essere o che proroga il contratto di assicurazione e il beneficiario della copertura assicurativa sono tenuti al rimborso, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l’ammontare dei premi complessivamente stabiliti nel contratto medesimo” [33]. La nullità testuale così introdotta e la condanna sanzionatoria conseguente [34], tuttavia, non risultano applicabili a fattispecie diverse da quelle [continua ..]

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5. L’orientamento della Corte dei Conti contrario alla stipula di assicurazioni della responsabilità dei dirigenti pubblici da parte dei relativi enti

Delle assicurazioni stipulate dagli enti pubblici a copertura della responsabilità professionale, amministrativa e civile, dei propri dirigenti, la Corte dei Conti essenzialmente contesta il pagamento con denaro pubblico del corrispettivo dovuto all’assicuratore (premio), ritenendo che esso integri un dan­no erariale. Secondo la Corte, infatti, l’operazione negoziale de qua non risponde all’interesse dell’ente pubblico, anzi è addirittura contraria ad esso ed illegittima, poiché: l’assicurazione ha ad oggetto un rischio che non grava sull’ente, bensì sui dirigenti; essa provocherebbe la deresponsabilizzazione degli assicurati, in quanto sollevati dall’onere risarcitorio in caso di illecito colposo. Tanto premesso preliminarmente ed in estrema sintesi, si passa ora a richiamare in modo più puntuale i principali passaggi argomentativi tratti dalla giurisprudenza contabile [47], elencati di séguito. a) La Corte dei Conti sostiene anzitutto che “un ente pubblico può coprire con assicurazione esclusivamente i rischi che rientrano nella sfera della propria responsabilità patrimoniale, restando esclusi eventi (come una sentenza di condanna della Corte dei Conti) che non rappresentano rischi per l’ente, ma soltanto per il dipendente o l’amministratore” [48], cosicché in ordine alla copertura di questi ultimi non sussisterebbe alcun interesse dell’ente. Si noti che trattasi di un argomento che, a differenza di altri, investe le polizze che coprono indistintamente la responsabilità amministrativa e quella civile dei dirigenti, perché in entrambi i casi risulta coperto un rischio patrimoniale altrui [49]. b) Secondariamente, ma a ben vedere quale principale motivo di opposizione, la Corte dei Conti sostiene che la copertura assicurativa contratta dal­l’ente pubblico per i dirigenti si ponga in contrasto con la disciplina della responsabilità amministrativa di questi verso l’ente pubblico stesso (e verso la p.a. in generale). In particolare, la Corte ritiene che “una siffatta stipulazione comporta, da un lato, la deresponsabilizzazione dei dipendenti assicurati, in contrasto con il principio di cui all’art. 28 Cost. e con la disciplina della responsabilità amministrativa, con l’effetto di privare quest’ultima della [continua ..]

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6. Segue: critica dell’orientamento della Corte dei Conti

Come si è visto, gli argomenti che la Corte dei Conti ha addotto a contestazione della legittimità delle assicurazioni della responsabilità di dirigenti (e amministratori) pubblici stipulate dagli enti di appartenenza sono stati, per ragioni di chiarezza espositiva, raggruppati in tre punti. La critica ad essi, per­tanto, seguirà lo stesso ordine. a) In senso contrario al supposto divieto per gli enti pubblici di stipulare assicurazioni della responsabilità aventi ad oggetto un rischio patrimoniale altrui, si rammenta che il contraente di un’assicurazione per conto altrui, pur non essendo esposto al rischio della lesione patrimoniale dedotto in contratto, può nondimeno avere un interesse proprio – necessariamente diverso e distinto da quello dell’assicurato – alla copertura assicurativa a favore del terzo: interesse eventualmente tale da giustificare l’assunzione a proprio carico, anche nei rapporti interni con l’assicurato, di tutto o di parte del premio corrisposto all’assicuratore. Un interesse meritevole di tutela è sicuramente quello del datore di lavoro, privato o pubblico che sia, o comunque di colui nel cui interesse l’as­si­curato svolga un’attività che lo espone a rischi, poiché la copertura assicurativa, limitata a fattispecie di responsabilità colposa, può liberare da remore eccessive e disinibire il dipendente nell’esercizio delle proprie incombenze, come si evidenzierà ancora meglio. b) In senso contrario al temuto effetto di “deresponsabilizzazione” dei dirigenti pubblici, consistente nel pregiudicare lo spiegamento delle finalità della responsabilità amministrativa (quale caratteristica ipotesi di responsabilità per danni verso l’ente contraente), occorre svolgere una serie di osservazioni relative sia al meccanismo assicurativo, sia alla responsabilità dei pubblici dipendenti. In primo luogo, una credenza ingiustificata è quella secondo cui la copertura assicurativa provochi necessariamente o probabilmente un abbassamento del livello di diligenza da parte degli assicurati, dal momento che, invece, un effetto di tal sorta è indesiderato e contrastato dalle stesse compagnie assicuratrici [52], anche mediante clausole contrattuali (la franchigia, lo sco­perto obbligatorio, ecc.). Inoltre, se [continua ..]

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7. Considerazioni conclusive

Sulla base dell’analisi svolta si ritiene che non emergano profili di illegittimità delle assicurazioni della responsabilità professionale dei dirigenti pubblici stipulate dagli enti di appartenenza. Tali assicurazioni, infatti, non sono espressamente vietate né possono essere equiparate, quanto agli effetti, a patti di esonero da responsabilità per colpa grave (i quali sarebbero ugualmente nulli sia se riguardassero la responsabilità civile sia se riguardassero la responsabilità amministrativa dei dirigenti). Dunque, la decisione di assicurare i dirigenti rientrerebbe nella discrezionalità di ciascuna amministrazione pubblica, sebbene si renda comunque necessaria una previsione del contratto collettivo nazionale di lavoro che riconosca tale possibilità e disciplini misura e modalità di ripartizione dei costi assicurativi tra amministrazione e dirigenti. La descritta facoltà delle amministrazioni, in astratto sussistente, è però resa in concreto impraticabile dall’orientamento della Corte dei Conti, che preclude lo sviluppo della prassi contrattuale in esame, ravvisandovi la causazione di un danno erariale. Perplessità, a questo punto, desta la circostanza che alla Corte dei Conti sia rimesso, di fatto, il giudizio definitivo su una questione così complessa e significativa, che implica valutazioni di legittimità e di opportunità. Sarebbe consigliabile, pertanto, un intervento legislativo dirimente in materia, tale non potendo considerarsi l’art. 3, comma 59, l. n. 244/2007, che concerne soggettivamente i soli amministratori. In particolare, è auspicabile l’introduzione di una disposizione di legge che espliciti per le amministrazioni la facoltà di stipulare assicurazioni della responsabilità dei dirigenti e di sostenerne una parte dei costi (commisurata al proprio interesse). In tal caso, qualora persistesse il sospetto di un contrasto tra le assicurazioni consentite dalla legge e le responsabilità dei pubblici dipendenti previste dall’art. 28 Cost. (contrasto che in ultima analisi costituisce il principale motivo di opposizione della Corte dei Conti), della questione sarebbe investita la Corte Costituzionale.

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NOTE

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